Good cop, bad cop policy? Una mirada comparada a las relaciones de CARICOM con Canadá y Estados Unidos
Resumen
Tradicionalmente, los países miembros de la CARICOM han privilegiado sus relaciones con dos de los que denomina “socios tradicionales”: Estados Unidos y Canadá, en el marco de una visión “anglo-céntrica” de sus prioridades externas. Ambos países, por su cercanía geográfica y roles históricos, aunque diferenciados, en el Caribe, han ocupado un espacio fundamental en la matriz de relacionamiento externo de la CARICOM. Resulta innegable, no obstante, el reconocimiento de la existencia de una relación triangular que agrupa los tres países y donde Estados Unidos constituye un foco fundamental. En el actual contexto de cambios hemisféricos y globales, se presenta como relevante, una mirada histórica comparada a los “modelos” de política exterior de Estados Unidos y Canadá hacia los países de la CARICOM, desde una perspectiva triangular en el período 1973-2014, en la búsqueda de divergencias y convergencias, cambios y continuidades. En este sentido, el cuestionamiento de si ambos países han jugado o no a una política de “buen policía” (good cop) y “mal policía” (bad cop) en sus vínculos con el Caribe, constituye una línea fundamental en la hipótesis de partida, que se discute en el artículo.
Palabras clave: Politica exterior; CARICOM; Canada-Caribe; Estados Unidos-Caribe.
Abstract
Traditionally, CARICOM member countries have privileged their relations with two of the so-called "traditional partners": United States and Canada, within the framework of an "anglo-centric" vision of their external priorities. Both countries, because of their geographical proximity and historical roles, although differentiated, in the Caribbean, have occupied a fundamental space in the matrix of external relations of CARICOM. There is, however, an undeniable recognition of the existence of a triangular relationship that brings together the three countries, where the United States is a fundamental piece. In the current context of hemispheric and global changes, a historical and comparative view of US and Canada foreign policy "models" towards the CARICOM countries is presented as relevant, from a triangular perspective in the period 1973-2014, in the search for divergences and convergences, changes and continuities. In this regard, questioning whether or not both countries have played a policy of "good cop" and "bad cop" in their relations with the Caribbean constitutes a fundamental hypothesis discussed in the article.
Key Words: Foreign policy; CARICOM; Canada-Caribbean; United States-Caribbean.
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Laneydi Martinez Alfonso
Univerdad de La Habana
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Good cop, bad cop policy? Una mirada comparada a las relaciones de CARICOM con Canadá y Estados Unidos
Introducción
Tradicionalmente, los países miembros de la CARICOM(1) han privilegiado sus relaciones con dos de los que denomina “socios tradicionales”: Estados Unidos y Canadá, en el marco de una visión “anglo-céntrica” de sus prioridades externas. Ambos países, por su cercanía geográfica y roles históricos, aunque diferenciados, en el Caribe, han ocupado un espacio fundamental en la matriz de relacionamiento externo de las naciones de la CARICOM. No obstante las diferencias entre estos dos países en la arena internacional –Estados Unidos como potencia hegemónica y Canadá como potencia intermedia-, ambos han influido sustancialmente, en las formas en las cuales el Caribe ha intentado insertarse en la economía mundial.
El artículo está estructurado a partir de 4 secciones principales. La primera sección aborda las relaciones de Estados Unidos y Canadá con los países de la CARICOM entre 1973 y 1989, momento clave en el que el Caribe coincidía como una área prioritaria para la política exterior de ambos países. En esta sección se cuestiona además los elementos históricos que han caracterizado como “especiales” los intercambios bilaterales. La segunda sección abarca este mismo tema en el período entre 1990 y 2000 donde se produce una “degradación” del Caribe en la jerarquía de prioridades de política exterior de Estados Unidos y Canadá, en el marco de una dilución hemisférica de los intereses de ambos países. Los nuevos desafíos del siglo XXI en las relaciones de la CARICOM con estas dos potencias son discutidos en la tercera sección, donde se abordan especialmente los retos asociados a las nuevas concepciones de seguridad y su influencia en los intercambios bilaterales. Finalmente, en las conclusiones se aborda las convergencias y divergencias en las relaciones de Estados Unidos y Canadá con los países miembros de CARICOM y cuestiona hasta qué punto ambos países han jugado o no a una política de “buen policía” (good cop) y “mal policía” (bad cop) en sus vínculos con el Caribe, lo que constituye una línea fundamental en la hipótesis de partida de este artículo.
I. 1973-1989: el área del Caribe como prioridad de política exterior
A.Estados Unidos-CARICOM
Desde el período posterior a la 2da Guerra Mundial, la confrontación ideológica “Este-Oeste” estampó profundamente la naturaleza de las relaciones entre Estados Unidos y la Cuenca del Caribe. En esta última, la Revolución Cubana fue expresión y objeto de dicha confrontación, visto este proceso desde Estados Unidos como una influencia creciente desde Moscú en el Caribe.
En 1975, la emergencia en Jamaica del gobierno de Michael Manley, y los cambios introducidos por éste en la política doméstica (reformas socioeconómicas en diversos ámbitos sociales como la salud, la educación, la agricultura, etc.) y exterior (su amistad con Cuba, su defensa de un Nuevo Orden Internacional, su participación en el Movimiento de Países No Alineados MNOAL, etc.) y su influencia en el resto del Caribe anglófono; tuvo implicaciones importantes en el comienzo de un viraje progresivo en la política exterior estadounidense hacia el Caribe anglófono.
Aunque de manera aislada, los primeros acercamientos oficiales de la administración de James Carter (1977-1981) fueron fundamentales en la posterior construcción de un nuevo rumbo de política hacia el Caribe. El Caribe siempre fue una preocupación central para Estados Unidos, sin embargo no es hasta 1982 con la administración de Ronald Reagan, que hay un pronunciamiento formal de una política exterior estructurada hacia el Caribe por parte de Estados Unidos, con el anuncio de la Caribbean Basin Initiative (CBI). La invasión a Granada en 1983 confirmó la prioridad de la subregión y hasta qué punto el gobierno estadounidense estaba dispuesto a llegar en el contexto de confrontación este-oeste, así como generó múltiples divisiones en el área. El intento de unir dentro de un mismo concepto, Cuenca del Caribe, a América Central y el Caribe fue evidentemente influenciado por preocupaciones ideológicas y estratégicas desde Estados Unidos. Sin embargo, este concepto impuso una visión geopolítica arbitraria que guió las políticas, que no tuvo en cuenta ni las estructuras subregionales de integración, ni las características y particularidades de dichos subgrupos. Esta conceptualización artificial asumía un grado de comparabilidad cultural, política y socioeconómica entre estas naciones que no existía (Erisman, 1984).
La política de Reagan hacia el Caribe estuvo permeada por el conflicto Este-Oeste a partir de la percepción que identificaba las amenazas asociadas a la influencia del comunismo en el área y en el mantenimiento de gobiernos aliados a los intereses de Washington. Esta administración utilizó una perspectiva en la construcción de su política exterior hacia el Caribe, que provocó percepciones erróneas asociadas a la Guerra Fría. La intervención en Granada, demostró al mismo tiempo la inhabilidad del presidente para comprender las raíces de la inestabilidad en el Caribe, así como su capacidad para generar divisiones al interior del área caribeña. Aunque el presidente consideró la influencia de Cuba como la causa principal de los cambios políticos en el área, por otra parte, desestimó el potencial desestabilizador de los masivos problemas socioeconómicos de la subregión. La CBI permitió a una parte importante de las exportaciones del Caribe entrar libre de impuestos a Estados Unidos. En muchos casos el criterio central de asignación de recursos dependía mucho más de las posiciones hacia Cuba y Estados Unidos de los países receptores, que de las necesidades de desarrollo de estas sociedades. Así, esta iniciativa estuvo dirigida al afianzamiento inmediato de su influencia política y no una estrategia para el desarrollo económico y social.
Según Erisman (1984), alrededor del 87% de los bienes importados de los países de la Cuenca del Caribe ya entraban libre de aranceles bajo el Sistema Generalizado de Preferencias. Como resultado, la iniciativa solo afectaría el 8% de los productos embarcados a Estados Unidos desde el Caribe. Uno de los aspectos más importantes de la iniciativa fue la promoción de la inversión privada en la Cuenca del Caribe, proveyendo de incentivos fiscales o impositivos a las compañías norteamericanas que operaban en el área y con la negociación de acuerdos de protección de inversiones.
En general, los intereses de Estados Unidos en el área se habían concentrado, en esta etapa, en temas de economía y seguridad. El tema de la “contención al comunismo” se convirtió en el elemento articulador en torno al cual se construyó la estrategia global y la política exterior hacia el Caribe. Otros temas de interés para los caribeños como: la deuda, la pobreza, la violencia, el narcotráfico, capacidades técnicas e institucionales, entre otros, eran tratados como secundarios.
B. Canadá-CARICOM
El gobierno de Pierre Trudeau condujo una revisión de la política exterior desde 1968, que cambió sustancialmente su orientación durante toda la década posterior y hasta mediados de los ochenta (Stevenson, 2000). Algunos autores caracterizan este período como de un cambio en la orientación de la política canadiense hacia el Caribe, en función de un “constructive internationalism”, que intentaba diferenciarse en algunos aspectos, de la política exterior de Estados Unidos, tratando de capturar mejor las necesidades del Caribe dentro de sus políticas (Basdeo, 2002). En este contexto, el punto de mayor divergencia en política exterior de Canadá con respecto a Estados Unidos, haya sido el mantenimiento de relaciones políticas, diplomáticas y económicas con Cuba.
En el año 1979, las relaciones entre Canadá y los países de la CARICOM alcanzaron un momento relevante, a partir de la realización en Jamaica de la Conferencia Canadá-CARICOM. En esta reunión se firmó el Trade and Economic Cooperation Agreement y se acordó establecer el Joint Trade and Economic Committee (JTEC), este último como un mecanismo que facilitara las consultas regulares. En 1981, en Jamaica, el entonces Secretario de Estado para los Asuntos Exteriores de Canadá, Mark MacGuigan, anunció las bases de esta nueva política, a partir de colocar los temas económicos como prioritarios, prestando atención a las necesidades particulares de los Estados del Caribe Oriental (OECO). Asimismo, declaró que proveería ayuda en forma de financiamiento a la balanza de pagos para apoyar a los Estados de CARICOM que habían concluido programas de ajuste con el FMI, y se comprometió a trabajar para mantener la estabilidad política, económica y social del Caribe. En este sentido, la condicionalidad de la ayuda en balanza de pagos prometida al Caribe estuvo sujeta a la aplicación “completa” de programas de ajuste, en un contexto de crisis económica y vulnerabilidad.
En 1980, sólo el 1,7% de las exportaciones de los países de la CARICOM tenían como destino Canadá, alcanzando apenas un 4,4% en 1990. Asimismo, las importaciones de la CARICOM desde Canadá representaban alrededor de 4,6% del comercio total en 1980 y apenas un 5,4% en 1990 (Braveboy-Wagner, 2007). La variable comercial no se erigía en la de mayor importancia en las relaciones bilaterales y por consiguiente, no fue un factor determinante exclusivo en la formación de la política exterior de Canadá hacia el Caribe. No obstante, en 1985, el entonces primer ministro Brian Mulroney anunció el lanzamiento de una nueva iniciativa política de Canadá hacia el Caribe el Caribbean-Canada Trade Agreement (CARIBCAN). Esta iniciativa era un paquete de preferencias que concedían entrada sin aranceles al mercado canadiense de productos caribeños, excepto los textiles y el metanol. Aunque fue anunciada como una iniciativa distinta a la propuesta por Estados Unidos en relación a preocupaciones de seguridad, era evidente que respondía a un seguimiento de las políticas de Washington posterior al lanzamiento de la Caribbean Basin Initiative (CBI) desde una perspectiva canadiense (Guy, 1990). Como instrumento, este reforzó los patrones prevalecientes con anterioridad de las relaciones de subordinación económica del Caribe.
Canadá invirtió en esta subregión más que en ningún otro país o región subdesarrollada específicamente en el sector bancario, de seguros y explotación de recursos naturales (Douglas, 1990). Un actor importante de esta inversión y la compañía más grande operando en el Caribe era la empresa canadiense Aluminum Company of Canada (ALCAN) que colocó en ese período alrededor de 160 millones de dólares en Jamaica y 100 millones en Guyana asociados a la extracción de minerales, particularmente bauxita (Douglas, 1990). Asimismo, las compañías canadienses de seguros controlaban alrededor del 70% de los negocios del área (Levitt, 1982). La influencia de la banca canadiense en el Caribe, históricamente, ha sido tal que ha influido en la formulación de las políticas monetarias y en la evolución de los sistemas regulatorios vinculados a ello (Guy, 1990). En 1970 se estimaba que los bancos canadienses controlaban el 60% de la banca comercial de Trinidad Tobago. Para el resto del Caribe anglófono esta cifra oscilaba entre el 60% y el 90% (Hudson, 2010: 35).
En el control financiero de Canadá sobre el Caribe pueden citarse al menos tres elementos de especial relevancia: la participación activa de Canadá en apoyo financiero a instituciones regionales del Caribe (como el Banco de Desarrollo del Caribe y otros), la entrada de Canadá como miembro pleno (desde 1972) al Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el rol que este ha jugado en el suministro de programas de crédito en el Caribe desde esta y otras instituciones internacionales y, finalmente, el papel de la Canadian International Development Agency (CIDA) (1968), a través de sus diversos programas en la región, una pieza clave en el financiamiento canadiense de programas de desarrollo y oportunidades de negocios para empresas canadienses en el Caribe (Guy, 1990). La asistencia al desarrollo se erigió como un pilar fundamental en las relaciones bilaterales. Entre 1982 y 1987, la asistencia total de Canadá hacia el Caribe se multiplicó por dos, pasando de 28,5 millones de dólares a 57 millones. Sin embargo, incluso en ese contexto de mayores niveles de ayuda, la asistencia canadiense era sólo un cuarto del nivel aportado por Estados Unidos a las islas caribeñas en el mismo período (Deere, 1990:1987).
Canadá ha desempeñado un rol fundamental en Haití, país con el que posee relaciones muy estrechas y con el que ha existido un interés de largo plazo de asistencia financiera. El reconocimiento de Haití entre los países menos desarrollados de las Américas, la presencia de una importante diáspora haitiana especialmente en Québec y los intereses regionales y globales canadienses son algunos de los factores que explican esta particularidad en las relaciones Canadá-Caribe. Canadá ha jugado un papel clave en este país con una agenda mucho más diversificada y orientada al desarrollo que la estadounidense.
II. 1990-2000: degradación en la jerarquía de prioridades, la dilución hemisférica
A. Estados Unidos-CARICOM
El fin de la llamada “Guerra Fría” provocó un proceso de transición en la política exterior de los Estados Unidos, a partir de una desaparición de la identificada como su principal amenaza de seguridad nacional. Con la administración de Bush padre, lanzamiento de la Iniciativa para Las Américas en 1990 y la primera etapa de negociación del TLCAN, marcaron las estrategias estadounidenses hacia el hemisferio. En este contexto, puede argumentarse la no existencia en este período de una política definida y específica hacia los países de CARICOM, sino de una dilución de su aplicación en los marcos de las políticas hemisféricas y globales. Durante la administración Clinton, estas políticas, de donde la llamada Cuenca del Caribe era subsidiaria dentro del espacio latinoamericano más amplio, estuvieron dirigidas hacia 4 temas: la promoción del libre comercio y las inversiones, la democracia, los temas de seguridad y migraciones. A inicios de los noventa, Estados Unidos y los países de la CARICOM firmaron un acuerdo marco de comercio e inversión (1991), un tipo de acuerdo que Estados Unidos ha estampado con varios países incluso fuera del hemisferio, cercano a los llamados Trade and Investment Framework Agreement, aunque menos estructurado. La firma de este acuerdo proveyó de un marco estratégico para el diálogo sobre comercio e inversión entre Estados Unidos y CARICOM.
La firma de Estados Unidos del TLCAN suscitó importantes fricciones con el Caribe, a partir de la pérdida de preferencias comerciales por parte del resto de los países beneficiarios de la CBI, ante las concedidas a México con el tratado de libre comercio. Aunque la postura inicial de varios países de CARICOM en relación a las negociaciones hemisféricas de un tratado de libre comercio fue de una gran reticencia, su posición real se reflejó en la firma de todos los miembros de este organismo del Plan de Acción de Miami en 1994. Lo cierto es que el interés de países como Trinidad Tobago, Barbados y Jamaica, en este sentido, difería notablemente de otras naciones de CARICOM, y esto tuvo un reflejo en posiciones diferentes ante las negociaciones. No obstante, existía entre los caribeños una amplia preocupación de no quedar aislados frente a las tendencias que se imponían a nivel continental. Sin embargo, esta posición fue variando en la medida que se hizo más evidente las posibilidades de negociar de manera diferenciada para las pequeñas economías dentro del tratado. Aunque la Declaración de Miami reconoció la posibilidad de que diferentes países asumieran niveles distintos de compromiso dentro del marco del ALCA, las negociaciones tuvieron una lenta evolución (Byron, 2001). La lucha por lograr el NAFTA Parity no tuvo resultados hasta el 2000, debido a las demoras del Congreso de Estados Unidos en adoptar la legislación que en algún grado compensara a los países caribeños. En 2000, la Caribbean Basin Trade Partnership Act (CBPTA) aunque cubre un grupo más amplio de productos caribeños, sólo 7 países del CARICOM clasifican en los criterios de elegibilidad. Este acuerdo incluyó especialmente productos basados en el petróleo y algunos productos semi-industriales, especialmente importante para países como Trinidad Tobago.
En el marco de las relaciones políticas, la Declaración de Principios Bridgetown en 1997 entre Estados Unidos y los países de CARICOM, constituyó un referente clave en la articulación de temas de interés común con este país. En sentido general, la Declaración de Principios y el Plan de Acción de Bridgetown 1997, reconocieron a nivel retórico el estrecho vínculo existente entre el comercio, el desarrollo económico, la seguridad y la prosperidad. La ejecución posterior de este Plan de Acción estuvo lejos de satisfacer sustancialmente las necesidades de financiamiento de los países de CARICOM (Sullivan, 2006).
Durante la década de los noventa, destaca una notable disminución de la asistencia externa de Estados Unidos hacia el Caribe, con una cifra de 2 mil millones (3,2 mil millones en la década de los ochenta). De ello, solamente Haití recibió el 54% del total, encontrándose en segundo lugar Jamaica con 507 millones (25%), República Dominicana con 352 millones (17%), la OECO con 178 millones (9%). Esta asistencia externa estuvo concentrada bajo los acápites de “asistencia al desarrollo”, “fondo de apoyo económico” y “ayuda alimentaria”, entre otros (Sullivan, 2006). En este período, destaca la importancia de Trinidad Tobago dentro del comercio total del área con Estados Unidos. La Inversión Extranjera Directa entre 1990 y 2000 mantuvo un comportamiento similar en su concentración en tres países: Jamaica, Trinidad Tobago y Bahamas.
B. Canadá-CARICOM
El fin de la guerra fría condujo a que Canadá estableciera una agenda global más amplia como base de la orientación de su política exterior desde temas emergentes. La revisión general de la política exterior canadiense de 1994 devino en una reorientación hacia una nueva agenda en Las Américas. En este contexto, el área de América Latina y el Caribe re-emergía para Canadá como una posibilidad real de reequilibrar su situación geoestratégica y comercial en relación a Estados Unidos (Dosman, 1994). Sin embargo, el Caribe en sí mismo disminuyó en su significación geopolítica y geoestratégica para Canadá (Hall y Benn, 2000).
Desde el lado caribeño, el fin de la guerra fría trajo consigo un aumento de las preocupaciones en torno a las posibilidades de marginación dentro de la orientación de política de Canadá y otros “socios tradicionales”, lo que estimuló mayores esfuerzos y acercamientos tanto a Canadá como a Estados Unidos. No obstante, el gobierno canadiense ratificó su compromiso con el Caribe desde este nuevo contexto, en la Cumbre de Barbados en 1990. Un elemento esencial resultante de esta reunión fue la iniciativa del primer ministro de condonar 182 millones de dólares de deuda a varios estados caribeños, lo que benefició especialmente a Jamaica que debía alrededor de 93 millones. Significó, además, que en el futuro la ayuda se otorgaría, fundamentalmente, en forma de financiamiento no reembolsable.
Un punto de partida importante del nuevo rol de Canadá en el hemisferio fue la incorporación de este país como miembro de la Organización de Estados Americanos (OEA), lo cual se reflejó en una ampliación de su enfoque hacia un espectro más continental, pero que también implicó un nuevo espacio de interacción con el Caribe sobre bases regulares y estructuradas (Guy, 1990). La OEA fue percibida por Canadá como un valioso instrumento para alcanzar sus metas de política exterior, un espacio donde convergían temas de interés. En este período, Canadá comienza a extender préstamos y asistencia técnica hacia los países del hemisferio y apoya más activamente a instituciones como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en actividades de cooperación técnica, alivio de la pobreza, reforma judicial, sociedad civil y política comercial (Dosman, 1994).
La entrada de Canadá en el TLCAN también significó un momento importante en la ampliación hemisférica de las prioridades en su concepción de la política exterior. No obstante, las relaciones del Caribe con este país no se vieron fuertemente afectadas por su participación en esta iniciativa (Braveboy-Wagner, 2007), pues el comercio bilateral se mantenía en niveles poco significativos. De hecho, el CARIBCAN fue sustancialmente expandido en los noventa sin que ello haya influido extraordinariamente en el comercio bilateral. En 1998, Canadá aprueba una legislación que expande la cobertura de productos del CARIBCAN, incluyendo productos como metanol, lubricantes y otros productos de gran interés especialmente para Trinidad Tobago. Este último fue su mayor beneficiario (Lewis, 2002).
La década de los noventa reforzó la asistencia como el elemento más importante en las relaciones del Caribe con Canadá, a los que se agregaban otros como el turismo, la migración y el sector financiero (Douglas, 1990). Los programas de CIDA en la subregión se enfocaron en estrategias de cinco años en tres sectores fundamentales: agricultura, desarrollo industrial y turismo. A inicios de los noventa, Guy (1990) afirma que alrededor de un 60% de la ayuda canadiense al Caribe estaba atada a compras en Canadá. Asimismo, el apoyo canadiense al Caribbean Development Bank (CDB) fue en los noventa de 100 millones, más de 10 veces su suscripción inicial de capital a ese banco (en 1971). Canadá contribuyó además, con un 25% del Special Development Fund (SDF) de este banco, dirigido a conceder préstamos a los países caribeños menos desarrollados (Guy, 1990).
En Haití, adicionalmente, Canadá participó en la intervención de 1994 y se ha establecido como mediador y uno de los mayores donantes de asistencia humanitaria a este país. Basdeo (2002) califica la relación Canadá-Caribe en este período como de un “constructive partnership”, que si bien parte de una visión que mantiene la visión altruista de Canadá de la región, intenta calificar este nuevo momento y amplitud de las relaciones. Desde la perspectiva de la mayoría de los países del Caribe, la ayuda económica canadiense generaba beneficios “sin ningún diseño abierto o encubierto” (Griffith, 1999). Sin embargo, no era posible desconocer que esta ayuda poseía condicionamientos y no estaba divorciada de los intereses canadienses económicos, de seguridad y de política exterior en el área.
III. 2001-2014: los nuevos desafíos del siglo XXI
A. Estados Unidos-CARICOM
La administración de George W. Bush en 2001 retoma la concepción del Caribe como Tercera Frontera, haciendo referencia a esta subregión como un lugar adyacente a Estados Unidos después de Canadá y México. Con este enfoque lanza en abril de 2001, la iniciativa de la Tercera Frontera, (Third Border Initiative, por sus siglas en inglés), que consistió en un paquete de programas para fortalecer la cooperación y la colaboración diplomática en áreas de economía, salud, educación y cumplimiento de la ley.
Posterior a los sucesos del 11 de septiembre de 2001, la Iniciativa de la Tercera Frontera (ITF) se extendió para enfocarse fundamentalmente en aspectos que afectaran la seguridad nacional de Estados Unidos. Bajo la ITF, los llamados Economic Support Funds desde Estados Unidos a la subregión, fueron empleados principalmente para ayudar a “modernizar” algunas de las instituciones en los países del Caribe, asociadas a la seguridad, lo cual era interpretado desde Washington como una forma de mejorar su propia seguridad (Hernández, 2010:45).
En el año 2004, destaca la Declaración Conjunta Estados Unidos-CARICOM- República Dominicana sobre la “Iniciativa de la Tercera Frontera”, iniciativa que integra diversas áreas de interés, y denota una clara intención de buscar mayores niveles de aprobación de la misma entre los caribeños. Asimismo, deja abierto el espacio para nuevas áreas de cooperación en el futuro y declara como uno de los principales instrumentos el uso de la asistencia y el financiamiento externo de Estados Unidos hacia la región, elemento que en economías altamente dependientes del financiamiento externo constituye un factor fundamental.
El año 2007 fue especialmente importante con la celebración de la Copa Mundial de Críquet que implicó la elaboración de una serie de planes de seguridad regional de gran alcance como parte de este nuevo acento en temas de seguridad regional. Asimismo, la realización en este año de la Conferencia de Washington en 2007, constituyó un momento cumbre en el acercamiento bilateral de Estados Unidos y los países de CARICOM. Esta conferencia incluyó entre sus actividades un encuentro con los Jefes de Estado y de Gobierno del Caribe y George W. Bush, una reunión entre los Ministros de relaciones exteriores y la entonces Secretaria de Estado Condoleeza Rice, encuentros entre la delegación de CARICOM y miembros del Congreso estadounidense, entre otros. Paralelamente, funcionaron 3 foros: el Foro de la Diáspora, el Diálogo del Sector Privado y el Foro de Expertos.
En términos comerciales, vale destacar que durante este período, no sólo se mantienen las iniciativas unilaterales del CBERA (1983) y del CBTPA (2000), sino que a esta última le fueron concedidas varias extensiones en el período por parte del Congreso, inicialmente hasta el 2008, luego hasta el 2010 y más recientemente, hasta el 2020. Sin embargo, los posibles beneficios de ambas iniciativas, se vieron nuevamente erosionados a partir de la firma del tratado de libre comercio CAFTA-RD (por sus siglas en inglés) (Hornbeck, 2010). En el año 2008, el 44.8% de las importaciones de Estados Unidos desde países de CARICOM estaba dentro de la categoría de combustibles fósiles (Hornbeck, 2010), especialmente vinculado a la producción trinitaria.
B. Canadá-CARICOM
En este período, tanto Paul Martin con Stephen Harper entendieron cuán importante era tener una efectiva política comercial vinculada a la política exterior, y ambos primeros ministros actuaron para fortalecer la capacidad del DFAIT para servir los intereses canadienses. En un contexto en que Canadá y el Caribe habían compartido visiones de la seguridad con bases multidimensionales en la década de los noventa, un mayor foco en temas como el narcotráfico, crimen organizado y gobernabilidad, una orientación externa más alineada a los intereses de política exterior estadounidenses en el área, comenzó a gestarse.
En 2007, el gobierno canadiense anunció un nuevo compromiso con la región de América Latina y el Caribe, colocándola como una prioridad internacional, de donde el Caribe es simplemente subsidiario. Canadá fue líder en el Caribbean Development Bank (CDB) para movilizar recursos para el Special Development Fund, una ventana de préstamos concesionales para enfrentar los desafíos de la crisis económica. Este país, además, abona la membrecía de Haití al CDB para que pueda tener acceso al apoyo del banco (DFAIT, 2011). Adicionalmente, fue uno de los primeros países en condonar la deuda externa de Haití, luego del terremoto de 2010.
En 2009, Harper anunció la concesión de unos 7,2 millones de dólares durante tres años, para una reforma del sistema de justicia criminal en Trinidad Tobago, un proyecto en colaboración con Gran Bretaña. También durante este año, un proyecto de CIDA-CARICOM proveyó donaciones financieras a la Secretaría General de CARICOM para el desarrollo de negocios en la región, en la medida en que esta avanzaba hacia el Single Market and Economy (CSME). En la actualidad, a pesar del discurso canadiense de un momento de “re-engagement” en sus relaciones en el hemisferio, existe un cuestionamiento sobre lo que Canadá pueda proveer a la región del Caribe. Las negociaciones de un acuerdo de libre comercio con CARICOM han sido extremadamente lentas, debido en parte a la percepción en la región caribeña de que la negociación de los Acuerdos de Asociación Económica (EPA, por sus siglas en inglés) con la Unión Europea, no han tenido impactos positivos para la región (DFAIT, 2011: 42). Existen preocupaciones de que esto pueda repetirse en el caso de las negociaciones con Canadá.
En un “retorno” acelerado al Caribe, en 2007 y 2008, el Royal Bank of Canada compró filiales de bancos radicados en el Caribe con una red regional que no solo le otorgó presencia en 8 países y territorios, sino que también lo desplazó del lugar 19 al cuarto mayor banco en la región y el segundo en el Caribe anglófono luego de Scotiabank (Hudson, 2010). La presencia económica de Canadá en el Caribe continúa siendo amplia, en el área de los servicios financieros y de seguros.
Existen grandes diferencias al interior del Caribe en cuanto a la recepción de la IED proveniente de Canadá. Hasta 2009, el 40% de la IED canadiense estaba invertida en el sector de las finanzas y los seguros. Otros sectores dominantes son la minería y la extracción de petróleo (15%) y la administración de compañías (10,3%) (CARICOM, 2010a). Las exportaciones al mercado canadiense, entran fuera de aranceles bajo la iniciativa del CARIBCAN, por lo tanto no existe la posibilidad de acceso a una mayor ganancia derivada de un acuerdo comercial. Sin embargo, una relajación de las reglas de origen podría beneficiar a los países de CARICOM. Estos países están interesados en negociar un capítulo del acuerdo con Canadá sobre agricultura y pesca. El COTED, a través de los Ministros de Agricultura de CARICOM ha identificado prioridades en la búsqueda de mecanismos de apoyo para asistir la seguridad alimentaria regional, el manejo del agua y la pesca. Al mismo tiempo, otros temas de relevancia como inversión y exportación de servicios profesionales son de interés de CARICOM para ser negociados en un eventual acuerdo con Canadá. Según la Secretaría de CARICOM: “los instrumentos existentes para el comercio y la cooperación – con Canadá- están limitados en su alcance”, por lo que es necesario negociar su renovación y actualización a las necesidades del Caribe.
El gobierno de Trudeau abre nuevas oportunidades para relanzar las relaciones con los países de la CARICOM, desmontar los cambios institucionales que han implicado su degradación en la jerarquía de prioridades hemisféricas y retomar la noción con más enfoque de desarrollo de Canadá en sus relaciones externas. Estas oportunidades no vienen si no con grandes desafíos para Canadá y la región.
Conclusiones
Basado en los fuertes vínculos económicos, políticos, de seguridad e ideológicos con Gran Bretaña, el pasado colonial compartido de Estados Unidos, Canadá y los países de la CARICOM ha sido, históricamente, un factor de fortalecimiento de una visión triangular de las relaciones en la región. El reforzamiento del rol de Estados Unidos como potencia mundial re-diseñó un contexto de relaciones de “hegemonía-dominación-dependencia”, que ha tenido implicaciones diversas para su proyección externa hacia el Caribe. Por su parte, Canadá ha enfrentado, tradicionalmente, el dilema de la integración con Estados Unidos por un lado, y la necesidad de afirmar una política externa independiente por otro. El Caribe, históricamente, ha percibido a Canadá como un socio “menos amenazante”, “pasivo”, “benévolo”, “flexible”, de mayor “credibilidad” y “confiabilidad” en términos económicos y diplomáticos, que Estados Unidos. Lo anterior puede constatarse tanto en la prensa y en discursos políticos y declaraciones de primeros ministros y altos funcionarios del Caribe, como en el imaginario popular de los caribeños en su interacción con la diáspora.
La presentación de Canadá como un “mejor” socio frente a Estados Unidos en sus relaciones con el Caribe requiere ser re-evaluada desde las nuevas condiciones del siglo XXI. La política exterior de Estados Unidos hacia los países de la CARICOM ha buscado, sin artilugios sofisticados, avanzar sus intereses económicos, de seguridad y político-diplomáticos, en ocasiones sin entender con claridad ni interesarse en las necesidades y reclamos desde estos países, y en otras etapas, con un aprendizaje y manipulación de sus necesidades. En la actualidad, Estados Unidos desde una visión estratégica enfocada al mantenimiento de su posición hegemónica en el área, busca consolidar un cordón de seguridad que garantice esos intereses en el Caribe. Canadá, si bien durante mucho tiempo mantuvo, una “relación especial” con los países del Caribe, en la actualidad, ello transita aceleradamente hacia un escenario en el que, excepto por la dirección de la asistencia, el resto de sus temas pasa por los intereses corporativos canadienses y el nuevo viraje hacia un enfoque de seguridad. Ha habido un proceso de desdibujamiento de las bases “especiales” de estas relaciones. No obstante, aún cuando existen diferencias de enfoque y estilo en los programas y formas de acercamiento a los países de CARICOM desde Estados Unidos y Canadá, aún persiste una visión mejorada de Canadá. Sin embargo, es necesario reconocer que este país ha estado transitando progresivamente hacia un cambio en algunas de sus principales posiciones de política exterior.
A partir de este análisis, es posible identificar a Estados Unidos desde una política de “mal policía”, o sea desde una posición percibida históricamente por el Caribe como más agresivo y amenazante, o en general de defensa abierta de sus intereses. Tradicionalmente, Canadá ha reflejado una política de “buen policía”, mostrándose comprensivo, de apoyo al Caribe, pero ha actuado en ocasiones de manera complementaria y esencialmente no confrontativa a Estados Unidos en relación a CARICOM; y en otras en un rol compensatorio, sin dejar de apoyar sus intereses corporativos mineros y financieros en el área. En este sentido, destaca cómo esta coherencia de “buen policía” y “mal policía”, ha estado evolucionando hacia posiciones integradas y generando desafíos importantes para los países de CARICOM.
Notas
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(1) La Comunidad del Caribe (CARICOM) está integrada por 14 naciones y 1 territorio no independiente: Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Granada, Guyana, Haití, Jamaica, Montserrat, San Kitts y Nevis, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Surinam y Trinidad Tobago. La CARICOM fue fundada en 1973 a través del Tratado de Chaguaramas (Trinidad Tobago) y busca promover la integración económica, la concertación y coordinación de sus políticas exteriores y la cooperación funcional entre sus miembros. Entre sus objetivos fundamentales se propone avanzar hacia un mercado y economía únicos aunque enfrenta para ello múltiples desafíos. Su Secretaría General tiene sede en Guyana.
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Pour citer cet article
Laneydi Martinez Alfonso, "Good cop, bad cop policy? Una mirada comparada a las relaciones de CARICOM con Canadá y Estados Unidos", RITA [en ligne], n°10: juillet 2017, mis en ligne le 10 juillet 2017. Disponible en ligne: http://revue-rita.com/thema/good-cop-bad-cop-policy-una-mirada-comparada-a-las-relaciones-de-caricom-con-canada-y-estados-unidos.html