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Capacidades estatales y resistencias a la erradicación de cultivos: una mirada al Monzón 

Resumen

Una primera fase de investigación sobre el control de cultivos ilícitos de hoja de coca en el Valle de los Ríos Apurímac, Ene y Mantaro concluyó que tres factores influyeron en la no implementación de las acciones de erradicación a mediados del 2014 en esta localidad: 1) las resistencias locales, 2) su articulación a diversos niveles de la toma de decisiones y 3) la fragmentación de la postura de las agencias del Estado frente a estas medidas. La segunda fase de investigación explora este proceso en otra localidad cocalera del Perú, el Monzón, que alguna vez fuera el bastión de la defensa del cultivo en el Alto Huallaga, pero donde ya se implementan estas medidas de control. Los primeros hallazgos sobre este caso señalan que las débiles resistencias locales, que las posturas favorables a esta medida en todos los niveles de la toma de decisiones y,por fin, que la cohesión de las agencias estatales, favorecen el mantenimiento del curso de las acciones de erradicación, a pesar de algunas resistencias en 2015.

Palabras clave: Capacidades estatales; Implementación de políticas; Política de drogas; Cultivo de coca.

Résumé

Une première phase de recherche sur le contrôle de la production illégale de coca dans les vallées de l'Apurimac, de l'Ene et du Mantaro a mis en évidence trois facteurs déterminants qui ont influé sur la non-mise en œuvre dans cette zone d’actions d'éradication au cours de l’année 2014: 1) les résistances locales ; 2) leur articulation aux différents niveaux de la prise de décision et 3) la fragmentation des positions des agences publiques face à ces mesures. La deuxième phase de la recherche explore ce processus dans une autre zone productrice de coca au Pérou, la région du Monzón, qui était autrefois le bastion de la défense de la culture de coca dans la vallée de l'Alto Huallaga, mais où l’éradication a été mise en œuvre. Les premières conclusions de cette recherche indiquent que la faiblesse des résistances locales, que les attitudes favorables à cette mesure à tous les niveaux de prise de décision et, enfin, que la cohésion des agences publiques favorisent le maintien des mesures d’éradication, malgré une certaine résistance en 2015.

Mots-clés : Capacités publiques ; Politique de drogues ; Culture de la coca.

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Nicolás Zevallos Trigoso

Candidato a Doctor en Ciencia Política
Escuela de Gobierno de la Pontificia Universidad Católica del Perú

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Capacidades estatales y resistencias a la erradicación de cultivos: una mirada al Monzón

 

Introducción

          La presente nota de investigación ha sido elaborada en el marco de un estudio sobre el desarrollo de capacidades estatales para la implementación de política(1). En este se aborda la implementación de las acciones de erradicación que forman parte de la estrategia de control de cultivos de hoja de coca en el Perú. Así, se busca comprender cómo la configuración de las condiciones de posibilidad necesarias para que el Estado implemente las acciones de erradicación de cultivos ilícitos de hoja de coca en el Perú, se ve influida por las relaciones entre los actores involucrados. Desde una perspectiva comparada, se estudia dos de las principales zonas de producción cocalera del Perú: el Valle de los Ríos Apurímac, Ene y Mantaro (conocido por sus siglas como VRAEM) y el Alto Huallaga, ambas respectivamente ubicadas en las zonas sur y norte de la parte central de la franja amazónica del Perú.

El documento desarrolla los hallazgos preliminares de la exploración efectuada en el valle del Monzón, ubicado en el departamento de Huánuco y que corresponde a la zona del Alto Huallaga. Para los fines del estudio reviste particular importancia comprender cómo las relaciones entre los actores involucrados han influenciado en la implementación de las acciones de erradicación en el Monzón durante el año 2015. Ello debido a que durante los últimos años, estas medidas han sido ejecutadas con relativa facilidad en esta zona, a pesar de que históricamente ha sido el bastión de la resistencia del gremio cocalero en el Perú.

El artículo se divide en cuatro secciones. La primera aborda los elementos teóricos y contextuales del estudio, aplicados a la exploración en el Monzón. La segunda desarrolla las consideraciones metodológicas del trabajo de investigación efectuado en esta zona. La tercera expone los hallazgos preliminares del estudio, describiendo las relaciones entre los actores involucrados en las acciones de erradicación en el Monzón durante el año 2015. A manera de cierre, la cuarta sección ofrece consideraciones sobre el caso específico, una discusión sobre los elementos teóricos a partir del caso, así como algunas preguntas para la continuación del estudio.

I. Elementos teóricos y contextuales del estudio en el Monzón

          La literatura trata la situación de tráfico ilícito de drogas y de las políticas de control de las mismas en América Latina desde diferentes perspectivas. Los principales trabajos han abordado la situación de este fenómeno en la región (Del Olmo, 1975; Santana, 2004). Otros han trabajado los vínculos económicos y políticos de esta actividad en contextos como el colombiano y el mexicano (Thoumi, 2003; Astorga, 2003). En el Perú, la literatura aborda el proceso del cultivo de hoja de coca y de las medidas de control, en particular en el Alto Huallaga, hasta tiempos recientes (Gootemberg, 2003; 2004; Kerneghan, 2009). Otras perspectivas se han centrado en las implicancias de enfoque prohibicionista y el rol geopolítico de la fiscalización de la hoja de coca (Soberón, 2002; 2007), así como las limitaciones del control de cultivos (Cabieses, 2000; 2010). La literatura también ha tratado las dificultades del movimiento cocalero para consolidarse en el Perú (Van Dun, 2009; Durand 2005) así como las tensiones del mismo frente a las medidas de control (Zevallos, 2012). El enfoque de política pública ha cobrado protagonismo reciente en la literatura sobre el control de drogas. Algunos de estos trabajos tratan del impacto de los sistemas de fiscalización en la dinámica de actividades como el desvío de insumos químicos  (Vizcarra, 2012). Por fín, otros estudios abordan la correspondencia entre los objetivos de las medidas de control de cultivos y la naturaleza del problema público que buscan atender (Zevallos et Mujica, 2014).

Este estudio aborda la política de drogas como política pública desde la mirada de la capacidad estatal. Se entiende esta última como la habilidad con la que tanto los líderes como las agencias estatales cuentan para cumplir sus funciones y alcanzar sus objetivos de manera efectiva (Grindle & Hilderbrand, 1995; Isuani, 2010). Para esta definición, la política pública cumple un papel central en tanto traza de manera objetiva los objetivos a alcanzar (Alonso, 2007; Lattuada & Nogueira, 2012; Repetto, 2007). Para comprender como inciden las capacidades estatales en la implementación de la política, es necesario considerar tres dimensiones: 1) la burocracia, relativa al funcionamiento operativo y administrativo del aparato estatal, 2) la calidad y la naturaleza de las relacionesentre los diferentes actores sociales involucrados en un problema público, incluyendo a las propias agencias estatales y 3) el alcance territorial, relativo a la presencia efectiva que tiene el Estado para hacer cumplir sus determinaciones en el territorio donde se ubica (Soifer, 2012; Soifer & Vom Hau, 2008).

Para los fines del estudio, dos de estas dimensiones juegan particular protagonismo: las relaciones y el territorio. Desde la dimensión relacional se entiende que la posibilidad de poner en práctica una política dependerá de la interacción que el Estado tenga con otros actores involucrados, la misma que puede variar en el tiempo y según como evolucione tanto el contexto como el poder de los participantes (Aguilar, 1993; Alonso, 2007; Repetto, 2007). La dimensión territorial aterriza estas interacciones, para remarcar que es en los espacios locales en los que se generan mayores tensiones, más aún cuando el problema público refiere al control del territorio (Mann, 1984; Soifer, 2012). Dos elementos ayudan a organizar el aterrizaje territorial de las relaciones construidas en torno a la implementación de una política pública. La primera es la noción de red de política, que alude al entramado de actores que interactúan en torno al Estado, dado su interés en determinada medida (Aguilar Villanueva, 1992; Burt, 1994; Kenis & Schneider, 1991; Mann, 1984). Esta noción es importante como se lo ve en la literatura que reconoce que el funcionamiento de esta red puede comprenderse a partir de su carácter estático (estructura) como dinámico, explorando así las lógicas de acción y los mecanismos de interacción de los actores para la movilización de recursos (Alonso, 2007). El segundo elemento refiere a las propias capacidades estatales, y señala que el análisis de las relaciones y de las capacidades debe desarrollarse al menos a dos niveles, ya sea que aludan a las reglas de juego generales (nivel macro) o a las capacidades organizativas para la implementación operativa de las medidas a nivel local (nivel micro) (Alonso, 2007).

Estos elementos teóricos han sostenido la primera fase del estudio en la que se exploró la implementación de las acciones de erradicación en el VRAEM. En esta zona se intentó implementar acciones de erradicación de cultivos ilícitos por primera vez durante el 2014. Esta iniciativa se frustró a mediados de ese año, argumentándose que las resistencias de los actores locales podían generar conflictividad social. El estudio del caso permitió comprender cómo la estructura y la dinámica de las relaciones entre los actores involucrados, llevaron a esta decisión. En resumen, tres factores permitieron que este argumento – sostenido principalmente por las Fuerzas Armadas – prime sobre el de agencias estatales que estaban a favor de estas medidas de control: 1) la existencia de una plataforma local de resistencia, 2) la posibilidad de que esta postura contraria abarque todos los niveles de la toma de decisiones (articulación vertical) y 3) la fragmentación de la posición de las agencias estatales involucradas en esta medida (Zevallos, 2015).

La segunda fase de este estudio se desarrolla en el Alto Huallaga, particularmente en el Valle del Monzón, zona donde han llegado a implementarse acciones de erradicación entre los años 2012 y 2015. Antes de estas fechas, era imposible el ingreso de cualquier iniciativa estatal. Con el debilitamiento del gremio cocalero y de la organización terrorista Sendero Luminoso, hacia finales del 2012 el Estado pudo ingresar a este territorio con diversas medidas, incluyendo las acciones de erradicación. Si bien estas últimas se desarrollaron con relativa facilidad en un principio, durante el 2015 reaparecieron algunas resistencias locales. Como respuesta a ello, el Estado incorporó algunos parámetros para la implementación de estas acciones de erradicación, a fin de cumplir sus metas sin mayor retraso.

Como se observa, en contraste con lo sucedido en el VRAEM, el Monzón ofrece la posibilidad de conocer cómo el Estado logra superar las resistencias locales para implementar medidas de control de cultivos. En tal sentido, el caso tratado en esta nota de investigación abona a la discusión sobre el desarrollo de capacidades estatales en escenarios de tensión con otros actores, a nivel local.

 

II. Metodología para el estudio en el Monzón

          El estudio busca comprender cómo las condiciones necesarias para que el Estado implemente las acciones de erradicación de cultivos ilícitos de hoja de coca se ven influidas por las relaciones entre los actores involucrados a nivel local. La metodología utilizada tiene un enfoque de corte cualitativo, por lo que el estudio en el Monzón se sostuvo en tres herramientas:1) revisión de archivo, 2) entrevistas en profundidad y de manera complementaria y 3) observación no participante(2). La siguiente tabla resume las herramientas, fuentes y las acciones llevadas a cabo.

Tabla 1: Caracteristicas del trabajo de campo en el Monzón.

Para la sistematización y análisis de los hallazgos preliminares se ha seguido una estrategia analítica deductiva que toma como referencia el marco construido en la primera fase de estudio en el VRAEM (Zevallos, 2015). En esa línea, los hallazgos preliminares están organizados en torno a una línea de tiempo sobre los acontecimientos que rodean a la implementación de las acciones de erradicación y en los que se materializan las relaciones entre los actores involucrados, a la estructura de las relaciones de los actores involucrados, a fin de identificar tanto su posición frente a la medida como el nivel de alcance que tiene en la toma de decisiones sobre la materia y, finalmente, a las características de estas relaciones, que matizan la dinámica de estas interacciones e inciden en el devenir de las mismas.

Mapa 1: Ubicación del distrito de Monzón, departamento de Huánuco, zona del Alto Huallaga. Fuente: UNODC, 2015; Codehuallaga, 2014.

Dado el tema estudiado y del contexto territorial donde se llevó a cabo el trabajo en terreno, se han seguido los lineamientos éticos y de seguridad previstos por el Comité de Ética para la Investigación con Seres Humanos y Animales y por la Escuela de Posgrado, ambos de la Pontificia Universidad Católica del Perú. En tal sentido, se aplicó un plan de acceso a terreno, se ha registrado el consentimiento informado de los participantes del estudio, se han implementado mecanismos de custodia de la información colectada y, para la exposición de los hallazgos, se utilizan criterios de anonimización de todos los participantes, a fin de asegurar su seguridad.

 

III. La estructura y dinámica de las relaciones en la implementación de las acciones de erradicación en el Monzón: hallazgos

         A. El proceso de implementación de las acciones de erradicación en el Monzón

          Durante los años previos al ingreso de las medidas de control de cultivos, en el Monzón se ubicaba entre el 11% y el 15% de la superficie cultivada de hoja de coca a nivel del territorio peruano (UNODC, 2012). Ello venía acompañado del control territorial de la zona por parte de los gremios cocaleros. Estos factores hicieron del Monzón un bastión impenetrable para las acciones del Estado y muy en particular para el control de cultivos (Devida, 2015). El ingreso a esta localidad fue consecuencia de un largo proceso de intervención en el Alto Huallaga. La confluencia de diversas intervenciones de la cooperación internacional y de las presiones para el cumplimiento de los compromisos internacionales a los cuales el Perú está adscrito, han conminado al Estado a tener un papel activo en el marco de la política de drogas nacional. Según se sostiene oficialmente (Devida, 2015), la evidencia de estos logros se encuentra en la reducción de la superficie de hoja de coca ilícita cultivada en estos territorios.

Gráfico 1: Evolución de la superficie cultivada en el Perú. Fuente: Monitoreo de cultivos de hoja de coca UNODC.

Algunas acciones realizadas durante los últimos años parecen explicar como se ha llegado a la situación actual. En noviembre de 2010, la Policía Nacional del Perú llevó a cabo el mega operativo “Eclipse”, en el que se detuvo a cuarenta y dos personas (la mayoría integrantes del gremio cocalero), argumentando que tenían vínculos con el Sendero Luminoso y el narcotráfico. En el año 2012, fue capturado Florindo Eleuterio Flores Hala, conocido como el camarada Artemio, líder histórico del Sendero Luminoso en el Alto Huallaga. Según los entrevistados, con estas acciones quedaron diezmadas las principales estructuras de defensa (política y militar) del cultivo de hoja de coca.

En diciembre del 2012, el Proyecto Especial Control y Reducción de Cultivos Ilegales en el Alto Huallaga(CORAH) logró ingresar a las zonas aledañas al Monzón. De manera complementaria, en 2013 la Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida Sin Drogas (Devida) aprobó el Plan de post-erradicación que buscaba que las localidades participen de proyectos agroproductivos y se incorporen a los programas sociales del Gobierno Nacional (Devida, 2015). Ambos factores dieron forma al marco institucional de intervención en el Monzón. De manera complementaria, en la zona empezaban otro tipo de intervenciones, a través de la inversión privada en proyectos hidroeléctricos a finales del 2014. Según las entrevistas realizadas, eso representa un nuevo panorama económico para la localidad. Finalmente, ya en lo que refiere al ámbito político, en el último proceso electoral fue elegido un ingeniero, Victor Pajuelo, que no estuvo orgánicamente asociado al movimiento cocalero, como si lo estuvieron los alcaldes anteriores. Cabe señalar que este nuevo alcalde era reconocido por ser el artífice de los proyectos de las hidroeléctricas en la localidad.

De esta manera, en el Monzón parecía configurarse un nuevo escenario económico y político. Sin embargo, a pesar de estos cambios, durante los últimos meses del 2014 y el transcurso del 2015 existieron algunas resistencias al control de cultivos en esta zona. En diciembre del 2014, agricultores del valle se mobilizaron por el retraso en la ejecución de los proyectos agroproductivos, lo cual marcaba las primeras muestras de desconfianza hacia los proyectos del Estado, luego del ingreso a la zona. Eso dio pie a que durante el primer trimestre del 2015, el entrante alcalde del Monzón sostuviera reuniones con la Presidencia del Consejo de Ministros y Devida, a fin de dar un nuevo impulso a estos proyectos. Sin embargo, en agosto del 2015 con un nuevo ingreso de las acciones de erradicación, surgen nuevas medidas de protesta. Aunque con poca fuerza, un grupo de agricultores cocaleros intentó bloquear la carretera que une el Monzón con la ciudad de Tingo María, así como tomar el campamento de la construcción de la planta hidroeléctrica.

Ante estas presiones, Devida y el CORAH tuvieron un primer acercamiento con las autoridades locales para acordar informalmente, según señalan los entrevistados, erradicar exclusivamente las plantaciones nuevas o resembradas y no las que estuvieran empadronadas(3). De manera complementaria, los alcaldes de los centros poblados del Monzón, junto con el alcalde distrital, sostuvieron una serie de reuniones con el gobierno central.

Diagrama 1: Línea de tiempo de la erradicación en el Monzón. Elaboración propia a partir de entrevista, de archivos de prensa de trabajos anteriores (Zevallos, 2015).

Al cierre del trabajo de campo en agosto del 2015, las acciones de erradicación continuaron sin mayores complicaciones, así como las conversaciones entre las autoridades del Monzón y del gobierno nacional.

          B. La estructura de las relaciones en la implementación de las acciones de erradicación en el Monzón

          La línea de tiempo da cuenta del curso que ha permitido el ingreso de las acciones de erradicación al Monzón. En resumen, las acciones estatales (tanto productivas como policiales) en el Alto Huallaga permitieron una erradicaciónsin dificultad en esta zona. Sin embargo, a mediados del 2015 las resistencias locales retomaron la defensa del cultivo, aunque con poca fuerza. Resulta interesante que, ante estas reacciones, el Estado haya respondido flexibilizando las acciones de erradicación y abriendo el diálogo para la ampliación de las intervenciones mediante proyectos locales. No obstante, lo interesante aquí parece ser que los actores involucrados –incluso aquellos que se resisten a estas medidas – conciben que las acciones de erradicación son inevitables. Los actores parecen entender a estas acciones como política del Estado. Ello, como se verá en lo sucesivo, resulta determinante para explicarla clasificación de la postura de los actores involucrados en este proceso y los factores que han incidido en el mantenimiento del curso de estas acciones.

Para el primer ejercicio de reconstrucción de la estructura de las relaciones entre los principales actores involucrados en la implementación de las acciones de erradicación en el Monzón, se utilizarán dos criterios analíticos aplicados en el estudio en el VRAEM: la postura de los actores frente a la medida y el alcance de los mismos en la toma de decisiones (Zevallos, 2015). Con estos criterios es posible construir la tabla 2, a partir de las entrevistas efectuadas y lo reseñado en la sección previa:

Tabla 2: Clasificación de los principales actores involucrados en la implementación de las acciones de erradicación en el Monzón al 2015. Elaboración propia a partir de entrevistas, de archivos de prensa y de trabajos anteriores (Zevallos, 2015).

Como se observa en la Tabla 2, en las agencias del Estado prima una postura a favor de las acciones de erradicación en el Monzón. La misma parte desde el Poder Ejecutivo a nivel macro, contexto en el que se cuenta con el acompañamiento de los Organismos internacionales. Cabe señalar que, durante años, estas acciones recibieron un importante apoyo del gobierno de los Estados Unidos. Es a partir del año 2011, durante la gestión del presidente Ollanta Humala, que el Estado peruano asume el financiamiento de las acciones de erradicación, manteniendo hasta ahora esta tendencia. La posición de las agencias estatales que conforman el Ejecutivo es clara respecto al mantenimiento de las acciones de erradicación en la localidad. En estas, existe un claro discurso que entiende a la erradicación como una política de Estado en el Monzón.

Como es una política de Estado, lo que nosotros hacemos es transmitir, difundir la política de Estado, que es lucha contra las drogas.(Servidor público local 1).

Implica que son decisiones sostenidas, permanentes que toma el Estado para justamente hacer frente a un problema álgido en nuestro país. Si el narcotráfico es un problema en el Alto Huallaga, en el VRAEM, en otras zonas del país, entonces el Estado toma decisiones que tienen que ser sostenidas, que deben tener estrategias, que deben tener objetivos, actividades, para que pueda justamente hacer frente. Entonces entendemos que la erradicación de la hoja de coca forma parte de una política de Estado, conjuntamente con la interdicción, conjuntamente con otras actividades orientadas a luchar contra el narcotráfico. Entonces por eso es que todos señalamos y decimos que son políticas de Estado. (Actor local 6).

Los matices aparecen a nivel local, que es donde se manifiestan las resistencias. Aun cuando no tengan fuerza suficiente, mantienen una agenda de rechazo a estas medidas. En tal sentido, actores locales como los agricultores cocaleros, algunos dirigentes y autoridades, se muestran en contra de estas acciones. En el caso de los primeros, el argumento se sostiene en el perjuicio directo que generan estas medidas de control en su posibilidad de acceso a recursos. Esto se ve complementado con un discurso crítico sobre la demora de las iniciativas agroproductivas. Los dirigentes, por su parte, aprovechan este descontento para movilizar los pocos recursos políticos con los que cuentan, generando algún impacto a nivel local. Como consecuencia, las autoridades se ven presionadas para tomar acción y confrontar al gobierno nacional, a fin de que evalúe la pertinencia de las acciones. Es posible observar otro matiz en los operadores locales de los proyectos de Desarrollo Alternativo. Si bien la postura de estos es a favor de las acciones de erradicación, no se suman a promover las mismas. ¿Qué parece buscarse con ello? Mantener cierta distancia estratégica con estas acciones, con la meta de que las resistencias no afecten también los proyectos agroproductivos.

Hay algunos apoyos por parte de instituciones como Devida u otras más, pero por mas intención buena que tengan, los recursos no son suficientes para el agricultor. (Periodista local 2).

Este año hubo un grupo, según los cálculos unas ciento cincuenta, doscientas personas, que han intentado tomar la carretera, la de Tingo a Monzón. Y creo que también son parte de algunos personajes que están intentando aprovechar eso como parte política. (Servidor público local 5).

Yo entiendo que Devida, como órgano rector de la lucha contra las drogas, tiene entre sus objetivos posicionar el tema de los cultivos alternativos. Pero que pasa, que cuando ellos salen a campo, resulta que el CORAH está erradicando. Entonces la recepción que tienen los ciudadanos hacia Devida, viene a ser nula porque prácticamente los meten a todos en el mismo paquete. (Servidor público local 6).

Lo que se observa en esta primera exploración es que hay un claro dominio de las posiciones favorables al desarrollo de las acciones de erradicación en el Monzón. Incluso a nivel micro, las posiciones contrarias parecen responder a la oportunidad política de retomar la agenda de defensa del cultivo en la localidad (por parte de los dirigentes cocaleros que aun están en la zona) y a la necesidad de responder a las presiones y reclamos de la población local (de parte de las autoridades locales). Entonces, ¿qué implicancias tiene esto para la dinámica del proceso?

      C. La dinámica de las interacciones entre el Estado y los actores locales ante la erradicación

          A partir de la estructura descrita en la sección precedente, es posible explorar que varios factores parecen explicar la dinámica del proceso que ha permitido que se mantenga el curso de implementación de las acciones de erradicación en la zona. Para este segundo ejercicio se incorporan –con algunos ajustes – tres elementos explorados en el estudio del VRAEM: (1) la configuración de la resistencia local, (2) la articulación de posturas en los diversos niveles de la toma de decisiones y (3) la unidad de criterios en las agencias estatales. Ello permite dar contenido a la tabla 3:

Tabla 3: Características de la dinámica de la interacción entre el Estado y los actores locales en la implementación de acciones de erradicación en el Monzón al 2015. Elaboración propia a partir de entrevistas, de archivos de prensa y de trabajos anteriores (Zevallos, 2015).

¿Cómo se explica la configuración de estos factores? Por un lado, la ausencia de una plataforma local de resistencia parece responder a las acciones policiales desarrolladas durante los últimos años. En efecto, como se reseñó previamente, desde el año 2010 se han implementado operativos que han resultado claves para debilitar al gremio cocalero y desarticular al aparato armado que atentaba contra los erradicadores del CORAH. A esto es importante sumar que en estos territorios existe un discurso de crítica hacia tales organizaciones gremiales, debido al escaso éxito que han tenido para frenar las acciones de erradicación, así como por las pretensiones políticas de sus dirigentes. Un aspecto que ha complementado la disminución de su fuerza en estas localidades es la desconfianza que tienen los pobladores sobre estas dirigencias. La suma de estos elementos lleva a que estas plataformas locales hayan pedido el espacio que tenían. Un claro ejemplo de ello es la elección de un alcalde que no es agricultor cocalero, aun cuando pueda tener una postura crítica frente a las acciones de erradicación.

La estrategia que aplicó el gobierno fue muy bien llevada. Lo que hicieron fue identificar a estos lideres y, por lo que tengo entendido, los capturaron, en algunos casos están con requisitoria. Entonces como que impide su accionar. A falta de lideres, la población no se moviliza. (Servidor público local 5).

Creo que ya el mensaje de los cocaleros ha llegado a un hartazgo a la población. (...) Lo otro es que también hay un poco mas de movimientos porque al haber hidroeléctricas y al haber personas foráneas también, esto hace de que se dinamice la economía. Hay restaurants, hay mas hoteles. Yo creo que la ciudadanía no está muy dispuesta a perder todo eso que tienen ahora en sumarse a una huelga que saben que ya a ser improductivo. (Periodista local 6).

El nuevo alcalde es mucho mas dialogante. Es un profesional que entiende cual es la problemática del país. En cambio los alcaldes no eran, no tenían un grado académico que pudieran entender. (Servidor público local 1).

Por un lado, sobre la articulación multinivel de las posturas, vale remarcar dos aspectos fundamentales. En primer lugar, el discurso de las agencias estatales a proposito de las acciones de erradicación corresponden a una “política de Estado” que, por ende, se debe implementar sin mayor miramiento. Este discurso recorre los testimonios recogidos, con dos particularidades. Por un lado, se sostiene en la idea que el Perú tiene compromisos suscritos que hacen imposible que tales medidas se suspendan. Por otro lado, tal discurso justifica incluso que el trabajo del CORAH tenga un curso de acción casi autónomo e independiente de lo que realizan otras agencias en la localidad. En tal sentido, la erradicación no solo es un hecho, sino que solo en el nivel macro se podría definir un cambio de curso. En segundo lugar, cabe señalar la ausencia de posiciones contrarias a la erradicación en el nivel meso. En efecto, si bien en algún momento el movimiento cocalero tuvo presencia relativamente notoria a nivel nacional, durante los últimos años este espacio ha sido nulo. Dos factores parecen explicar esta situación. En primer lugar, hasta el periodo 2006-2011, el movimiento cocalero del Alto Huallaga tuvo representantes a nivel parlamentario. Estos no fueron reelectos para el periodo 2011-2016. En segundo lugar, y en gran medida derivado del poco éxito que tuvieron los dirigentes cocaleros en la gestión parlamentaria, el movimiento a nivel nacional tiene una presencia casi nula. En tal sentido, se ha perdido mayor posibilidad de tener espacio en la agenda más allá del ámbito local.

Sobre el poco impacto de las protestas: “porque tienen muy bien conocimiento y en eso siempre se les ha incidido, que esa es una situación de decisiones del Estado, del más alto nivel y que no lo vas a solucionar acá́, ni en Tingo, ni en Monzón propio ni yéndote a Huánuco. (Periodista local 6).

Sobre vínculos entre resistencias locales y representantes nacionales: “eso se cortó gracias a Eclipse y Conquistar. Y entonces el movimiento cocalero durante el 2014 prácticamente no existió. (Funcionario nacional 5).

Tal vez el factor más interesante en este proceso es la cohesión de las agencias estatales frente a las medidas. A pesar de las movilizaciones y el pedido de las autoridades para dialogar sobre la erradicación, las agencias estatales han mantenido el discurso unitario que reconoce a las acciones de erradicación como política de Estado. Sin embargo, aquí hay que resaltar tres puntos. En primer lugar, a pesar de esta postura, el Estado tuvo la disposición de integrar algunos parámetros para que las acciones de erradicación generen menor impacto, concentrándose en los cultivos nuevos y los territorios resembrados. Aunque sea un acuerdo informal, parece haber permitido que las tensiones no sean mayores y la medida de control continúe su curso. Un segundo punto tiene que ver con las coordinaciones entre el CORAH y los operadores locales. Según se ha recogido en los testimonios, si bien las agencias estatales participan coordinadamente en la localidad, la agencia responsable de la erradicación se mantiene al margen. De acuerdo a los testimonios de los entrevistados, esto responde a la necesidad de mantener reserva sobre las intervenciones y evitar filtraciones. Ello implica que los operadores locales no saben a que lugares ni en que fechas se realizarán las campañas (se llama así al periodo de ingreso de las acciones de erradicación). Sin embargo, se entiende que estas coordinaciones tienen lugar a los niveles meso y macro. Estos dos puntos contrastan con uno tercero, relativo al comportamiento de los operadores locales. Si bien el discurso frente a las acciones de erradicación es cerrado, se toman algunas precauciones para mantener una distancia prudencial. Por ejemplo, durante el trabajo de estos operadores en campo el tema se mantiene al margen, privilegiándose las discusiones sobre las labores productivas. Asimismo, cuando hay campaña, los operadores retiran a su personal y maquinaria de la localidad a fin de evitar cualquier incidente. Ambas estrategias han buscado mantener la mencionada distancia, evitando a su vez mayores complicaciones. De esta manera, a nivel micro se dispone cierta flexibilidad hacia las acciones de erradicación. No obstante, ello no implica que la postura se fragmente –por lo pronto – ante las resistencias locales.

¿Por qué? Porque el tema del narcotráfico en el Perú es una política de Estado. Por tanto, cualquier gobierno que ingrese bajo la modalidad de cualquier organización política, siempre va a cumplir esta política de Estado sobre los convenios internacionales que existen. (Periodista local 5).

Consideraciones sobre las capacidades estatales y las relaciones en torno a la erradicación a partir del Monzón

          Los hallazgos preliminares de la exploración en el Monzón permiten observar que, si bien existieron algunas resistencias locales a las acciones de erradicación, fueron bastante débiles para enfrentar a unas agencias estatales que consideraban de manera cerrada y unitaria que es imposible suspender estas medidas al tratarse de una política de Estado. Sin embargo, dada la necesidad de mantener un clima pacífico en la localidad, en el diálogo con los actores locales, estas agencias estuvieron dispuestas a incorporar algunos parámetros para que la implementación de las acciones de erradicación mantuvieran su curso. En resumen, la posibilidad de que esta postura se mantenga, se sostuvo en 1) la ausencia de mayores resistencias locales, 2) la articulación vertical de las posiciones favorables a esta medida de control y 3) la posición unitaria de las agencias estatales a favor de la misma. Para los fines del estudio, es importante contrastar la configuración de estos factores en el Monzón con lo hallado en el VRAEM. La tabla 4 resume ambos contextos:

Tabla 4: Comparación de los factores que influyeron en la implementación de las acciones de erradicación en el VRAEM (2014) y el Monzón (2015). Elaboración propia a partir de de trabajos anteriores (Zevallos, 2015).

En primer lugar, la configuración de la resistencia local parece determinante para marcar el curso del proceso de implementación. En el caso del VRAEM, las acciones desarrolladas por el gremio cocalero (congresos, reuniones, etc.) fueron suficientes para el discurso de riesgo sostenido por algunas agencias estatales. En contraste, en el Monzón dichas acciones pasaron prácticamente desapercibidas. Cabe recordar que en esta última zona, las organizaciones de cocaleros sufrieron un fuerte revés con los operativos policiales que implicaron la captura de muchos de sus dirigentes, por sus vínculos con el tráfico ilícito de drogas y el terrorismo. En contraste, en el VRAEM el gremio no ha tenido problemas de esa naturaleza. En segundo lugar, en el VRAEM estas acciones tuvieron eco en otros niveles de la toma de decisiones, gracias a la presencia de representantes parlamentarios. Si bien estos últimos no han tenido una presencia histórica marcada en el parlamento, tuvieron cercanía suficiente para tener presencia en las mesas de negociación. En caso del Monzón, no existieron actores que pudieran reforzar las resistencias en otros niveles de la toma de decisiones. En tercer lugar aparece la cohesión de las agencias estatales. Como se ha indicado ya, en el proceso en el VRAEM la postura de las agencias estatales estuvo fragmentada, mientras que en el Monzón la cohesión –a pesar de la distancia estratégica de algunas agencias – se mantuvo claramente a favor de estas medidas. Naturalmente, es necesario comprender que estos tres factores se interrelacionan. En el VRAEM la resistencia local alcanzó mayor visibilidad gracias a la presencia de actores a otros niveles de la toma de decisiones, y alcanzó sus objetivos gracias a la fragmentación de la postura de las agencias estatales. En el Monzón, a pesar de las resistencias locales, la cohesión de las agencias a todos los niveles de la toma de decisiones fue determinante para que el curso de acción se mantenga.

A la luz de la discusión central sobre el desarrollo de capacidades estatales para la implementación de medidas de control como la erradicación, el estudio de Monzón y el contraste con el VRAEM arroja una serie de elementos importantes. En esencia, los casos estudiados parecen dar cuenta de un rol diferenciado del Estado en ambos contextos. Ello resulta particularmente llamativo cuando en el Monzón se indica que se trata de una “política de Estado”, pues ello presupone que debería tener la misma prioridad en todo el territorio nacional.

El caso específico de Monzón y el contraste con el VRAEM llevan finalemente a una serie de preguntas: 1) ¿qué matices ha tenido la presencia del Estado en ambos territorios históricamente? 2) ¿de qué manera estos matices han influido en el desarrollo de capacidades estatales en cada contexto? 3) ¿qué peso tienen las relaciones con los actores locales en esta diferenciación? 4) ¿es posible hablar de un Estado que estratégicamente decide – de acuerdo a sus capacidades – atender de manera diferenciada un mismo problema? Las siguientes etapas de investigación, apuntan a brindar elementos para responder a este inventario de preguntas.

 

Notas
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(1) El trabajo de esta nota de investigación fue elaborado en el marco del proyecto “Capacidades de repuesta del Estado en el Perú: crisis, desafíos y entorno cambiante”, desarrollado por el Grupo de Investigación sobre Capacidades del Estado Peruano, de la Escuela de Gobierno de Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP).
(2) Agradecimientos especiales a Angela Guerrero y Diego Tuesta, respectivamente investigadora visitante e investigador adjunto del Laboratorio de Criminología, por los apoyos brindados durante el trabajo de campo.

(3) En el año 1978, el Estado creo un padrón de agricultores cocaleros. De acuerdo a la normativa peruana, solo estos están autorizados a cultivar hoja de coca y comercialización con la Empresa Nacional de la Coca (ENACO). En principio, este padrón sirve como referencia para las acciones de control de cultivos.

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Pour citer cet article

Nicolás Zevallos Trigoso, "Capacidades estatales y resistencias a la erradicación de cultivos: una mirada al Monzón", RITA [en ligne], n°9 : juin 2016, mis en ligne le 4 juillet 2016. Disponible en ligne : http://revue-rita.com/notesderecherche9/capacidades-estatales-y-resistencias-a-la-erradicacion-de-cultivos-una-mirada-al-monzon.html