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Les dynamiques du changement dans l’action publique. Une analyse comparative historique des politiques culturelles mexicaine et argentine (1983-2009)

Résumé

Comment expliquer le changement dans les politiques culturelles au Mexique et en Argentine ? À travers une analyse comparative historique, cette thèse rend compte de l’émergence, de l’institutionnalisation et de l’évolution de l’action publique dans le secteur de la culture dans ces deux pays latino-américains, entre 1983 et 2009.

Elle s’intéresse aux changements entraînés par les processus de décentralisation, de transnationalisation, et d’inclusion du secteur privé (marchand et associatif) dans les politiques culturelles argentine et mexicaine. L’hypothèse principale de ce travail est que l’on peut appréhender les dynamiques du changement dans ces politiques culturelles en prenant en compte les « contextes » socio-économiques et politiques du Mexique et de l’Argentine, et en mobilisant quatre dimensions d’analyse : les acteurs, les représentations cognitives, les cadres institutionnels et les instruments d’action publique. Cette étude comparative combine à la fois une analyse néo-institutionnaliste et cognitive du changement.

La partie introductive historique ouvrant cette recherche confronte les caractéristiques des actions culturelles des deux pays, de la création des États-nations au XIXe siècle aux années 1980. La première partie s’intéresse aux processus d’institutionnalisation des politiques culturelles dans les années 1980. La seconde propose de s’interroger sur les effets des politiques néo-libérales et de l’ouverture économique sur les politiques culturelles dans la décennie des années 1990. Enfin, la troisième partie analyse l’impact, sur les politiques culturelles, des changements politiques et institutionnels connus par le Mexique et l’Argentine dans les années 2000. L’objet de cet article est de revenir sur les principaux résultats de cette thèse.

Mots clés : Changement ; Politiques culturelles ; Analyse comparative historique ; Politiques publiques.

Resumen

¿ Cómo explicar el cambio en las políticas culturales en México y Argentina ? A través de un análisis comparativo histórico, esta tesis analiza los procesos de emergencia, de institucionalización y la evolución de políticas culturales entre 1983 y 2009 en estos dos países latinoamericanos. Estudia los cambios que han surgido a raíz de los procesos de decentralización, de transnacionalización y de inclusión del sector empresarial y asociativo en las políticas culturales de Argentina y México. La principal hipótesis de este trabajo es que se pueden entender las dinámicas del cambio en estas políticas culturales tomando en cuenta los “contextos” socio-económicos y políticos de ambos países considerando cuatro dimensiones de análisis: los actores, las representaciones cognitivas, los marcos institucionales y los instrumentos de acción pública. Este estudio comparativo combina a la vez el análisis neoinstitucional y el análisis cognitivo del cambio.

La parte introductiva e histórica que abre esta investigación confronta las características de acciones culturales de los dos países, desde la creación de los Estados naciones hasta los años 1980. La segunda propone reflexionar sobre los efectos de las políticas neoliberales y de la apertura económica sobre las políticas culturales en la década de los 1990. En fin, la tercera analiza el impacto, de los cambios políticos e institucionales conocidos por México y Argentina en los años 2000 sobre las políticas culturales. El objeto del presente artículo es presentar los principales resultados de esta tesis.

Palabras claves : Cambio; Políticas culturales; Análisis comparativo histórico; Políticas públicas.

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 Elodie Bordat-Chauvin

Docteure en science politique

Associée au CHERPA (Sciences Po. Aix)

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Les dynamiques du changement dans l’action publique. Une analyse comparative historique des politiques culturelles mexicaine et argentine (1983-2009)

 

 

Introduction

            Cet article propose de revenir sur les principales hypothèses et conclusions d’une thèse de science politique cherchant à expliquer les processus d’institutionnalisation et de changement des politiques culturelles en Amérique latine à travers deux cas d’analyse : le Mexique et l’Argentine.

L’hypothèse centrale de ce travail est que l’on peut appréhender les dynamiques du changement dans ces politiques culturelles en prenant en compte les « contextes » socio-économiques et politiques et en mobilisant quatre dimensions d’analyse : les acteurs, les représentations cognitives, les cadres institutionnels et les instruments d’action publique. Nous commencerons par expliciter cette hypothèse et chacune des dimensions mobilisées, puis nous exposerons la méthode utilisée pour repérer empiriquement ces dimensions. Dans un troisième temps, nous expliquerons pourquoi nous avons choisi de mobiliser les exemples des politiques du patrimoine, du livre et du cinéma pour illustrer certains types de changement survenus dans les politiques culturelles des deux pays. Enfin, nous reviendrons sur les résultats et conclusions auxquels nous sommes parvenue dans chacune des parties de la thèse, mais avant cela, revenons sur les raisons pour lesquelles nous avons comparé le Mexique et l’Argentine. Au moment de l’enquête, les politiques culturelles étaient dirigées par des institutions de même rang hiérarchique et le rôle de l’État dans la culture était mentionné dans les deux Constitutions. Ces pays partagent en outre une langue et une histoire (ce sont d’anciennes colonies espagnoles) et des caractéristiques politiques (Républiques fédérales, régimes présidentiels). Enfin, ils appartiennent tous deux à des zones d’intégration régionale et de libre-échange (ALENA, Mercosur). Ils présentent toutefois plusieurs différences qui rendent la comparaison heuristique. Ils ont connu différents types de régime autoritaire au XXe siècle (dictatures militaires et nombreux coups d’État en Argentine, parti hégémonique qui a gouverné le Mexique de 1921 à 2000), et la composition de leur population est différente.

I. Les hypothèses de la thèse

           L’hypothèse explorée dans la première des trois parties de la thèse est que la politique culturelle a émergé dans l’agenda public, en Argentine et au Mexique, suite à la mobilisation de groupes d’intellectuels et d’artistes et à l’ouverture de « fenêtres d’opportunité politique » (Kingdon, 1995). Ces politiques se sont ensuite institutionnalisées au début des années 1980 dans le premier cas et à la fin de cette décennie dans le second. Nous avons validé cette hypothèse en nous appuyant sur les dimensions des philosophies d’action, des acteurs et des cadres institutionnels.

L’hypothèse de la seconde partie est que les grandes transformations connues par les politiques culturelles des deux pays dans les années 1990 ne sont pas uniquement dues à l’approfondissement des réformes néo-libérales et à l’ouverture économique des deux pays, mais aussi à des changements au niveau des acteurs de ces politiques. Cette hypothèse s’appuie sur les dimensions des acteurs, des philosophies d’action et des instruments.

La dernière grande hypothèse concerne les effets des transformations politiques – au sens des acteurs et des institutions composant la cité [polity] et de la lutte pour la détention du pouvoir politique [politics] – sur les politiques culturelles. Nous avançons que les transformations survenues dans les années 2000 ont modifié les cadres institutionnels qui ont à leur tour reconfiguré les rapports entre les acteurs locaux nationaux et transnationaux, mais aussi publics et privés, ce qui a entraîné la création de nouveaux instruments et de nouvelles philosophies d’actions.

Précisons la signification que nous donnons à ces différentes dimensions d’analyse et la manière dont elles s’influencent mutuellement. Nous expliciterons ensuite comment nous avons procédé à leur repérage empirique.

 

Les dimensions du changement dans les politiques culturelles mexicaine et argentine

 

Dimension du changement

Niveau d’action publique

Impact potentiel sur les autres dimensions

Les philosophies d’action et objectifs

Cognitif

Modification du niveau d’utilisation et de la définition des instruments, du rôle des acteurs, des cadres institutionnels.

Acteurs

 

Rapports de pouvoir

Usage et définition des instruments, modification des philosophies d’action, des objectifs et de leur hiérarchie, interprétation et modification du cadre institutionnel, création et disparition d’organisations.

Cadre institutionnel

Institutionnel et organisationnel

Rapports entre les acteurs, choix et possibilités de mise en œuvre des instruments, objectifs.

Instruments

Mise en œuvre

Modification des objectifs, des rapports entre acteurs et émergence de nouveaux acteurs.

Tableau 1. Élaboration propre sur la base des « quatre dimensions du changement » de P. Hassenteufel(1).

Les philosophies d’action et objectifs sont des idées, des représentations, des conceptions cognitives. Les ministres et responsables politico-administratifs des politiques culturelles articulent leurs réflexions et idées sur la culture avec des définitions plus pragmatiques de leur action publique. Nous distinguons les « actions culturelles » des « politiques culturelles ». Les premières n’ont pas de cadres cognitifs précis. Ce terme fait uniquement référence à l’ensemble des actions des pouvoirs publics dans le domaine de la culture. En revanche, lorsqu’on est en présence d’une « politique culturelle », on peut dégager des « philosophies d’action », c’est-à-dire la « ‘problématisation’ ou manière dont est construite et ressaisie de manière intellectuelle et pratique » la cohérence de l’action publique (Urfalino, 2004 : 40). Les philosophies d’action sont influencées par le contexte socio-économique et politique des pays et le cadre institutionnel. À leur tour, elles impactent les cadres institutionnels, le choix des instruments et les objectifs. Les objectifs sont les missions et solutions proposées par les décideurs dans leurs discours pour atteindre certains buts. Ils consistent en une opérationnalisation des grandes définitions et croyances. Un changement dans les objectifs peut entraîner la création ou la disparition de structures administratives, la modification des instruments ou des rapports entre les acteurs publics et privés (marchands ou non), ou encore les destinations des ressources budgétaires.

Les acteurs participent à l’élaboration des objectifs et les missions de l’action publique, ils choisissent des instruments, ils modifient les structures administratives et enfin, ils interprètent et agissent sur les cadres. Après P. Muller, nous entendons par acteurs « les agents (individuels ou collectifs) identifiables, dans la mesure où ils participent directement à l’action publique » (2005 : 158). Les décideurs et certains acteurs politico-administratifs formulent ou se réapproprient ou portent des idées qui permettent de dégager de leur discours, les philosophies d’actions. Si ces éléments se trouvent dans le discours des décideurs, cela ne signifie pas qu’ils ne sont pas influencés par d’autres types d’acteurs.

Les cadres institutionnels comprennent les règles et normes formelles et informelles qui encadrent, prévoient et prescrivent les interactions des acteurs. Ils modifient également les ressources, intérêts, et rapports de force entre les acteurs et représentent à la fois une ressource et une contrainte pour eux. Par ailleurs, ils ont une influence sur les cadres cognitifs et les philosophies d’action, les instruments, et l’appareil politico-administratif de la culture.

Enfin, l’instrument est un « dispositif à la fois technique et social qui organise des rapports sociaux spécifiques entre la puissance publique et ses destinataires en fonction des représentations et des significations dont il est porteur » (Lascoumes, Le Galès, 2011 : 104). Les instruments véhiculent certaines représentations des problèmes. Ils peuvent modifier des objectifs (en faisant apparaître de nouveaux problèmes ou enjeux), faire émerger de nouveaux acteurs et/ou modifier les rapports entre eux.

Comment repérer empiriquement ces dimensions d’analyse ?

II. Le repérage empirique des quatre dimensions d’analyse

         La cartographie et le repérage des principaux acteurs et des instruments des politiques culturelles sont complexes dans une action publique aux contours si « flous » (Dubois, 1999). Nous allons donc expliciter comment nous y sommes parvenu

                 A.  Repérer des philosophies d’action

Nous avons repéré ces idées en analysant la planification culturelle, c’est-à-dire les documents présentant les objectifs, missions et définitions des institutions dirigeant les politiques culturelles : le Conseil National pour la Culture et les Arts (CONACULTA) au Mexique et le secrétariat à la Culture en Argentine. En plus des « Programmes » ou « Plans » nationaux de la Culture, nous avons analysée les « Mémoires » des organisations, les discours, interviews et ouvrages des décideurs et les rapports annuels de gouvernement. La littérature grise étant souvent parcellaire et difficile d’accès au Mexique et en Argentine, elle ne peut être la seule source d’information et doit être complétée et confrontée à la parole de différents types d’acteurs. Nous avons interviewé 91 acteurs, parmi lesquels trois des quatre présidents du CONACULTA et six des treize secrétaires d’État argentins à la Culture qui se sont succédé entre 1983 et 2010. Lors des entretiens, les décideurs n’occupaient plus de positions dans l’appareil-politico administratif. Leur parole était donc plus libre, car ils ne défendaient pas la « façade de l’organisation » (Becker, 2003 : 153). Nous avons multiplié les entretiens et les avons confrontés avec la littérature grise afin que notre analyse ne repose pas sur les logiques rétrospectives que les acteurs donnent à leurs actions (Bourdieu, 1986).

Sur la période étudiée, nous avons dégagé quatre « philosophies d’action ». Si l’on retrouve les trois premières dans les deux pays, la dernière est uniquement présente en Argentine à partir de 2004.

La « démocratisation de la culture » peut se résumer par le fait de mettre l’ensemble de la population, et particulièrement des personnes peu habituées à l’être, en présence de l’art, de la culture et/ou des créateurs. Alors qu’elle est qualifiée de « croyance » par P. Urfalino, ou « d’étendard » par V. Dubois (1999), nous considérons que, dans les pays étudiés, cette philosophie d’action permet de mettre en cohérence les actions menées dans le cadre des politiques culturelles argentine et mexicaine. Ainsi, les objectifs de construire davantage de bibliothèques dans les déserts culturels, d’encourager l’éducation artistique ou encore de subventionner le cinéma national, ont en commun la volonté de mettre en présence de la culture (via des biens et services culturels) le plus grand nombre possible d’habitants.

Cette conception élitiste de la culture est remise en cause dans les années 1970 dans la rhétorique de l’UNESCO, par une acception plus anthropologique et inclusive : la « démocratie culturelle ». La culture n’est plus uniquement considérée comme les créations d’artistes, mais la créativité de tout un chacun. Les rites, coutumes et savoir-faire des groupes minoritaires (cultures populaires) sont revalorisés. Cette philosophie d’action ne vise pas à augmenter le nombre de consommateurs de culture, mais « à faciliter l’accès à la production culturelle elle-même » (Coelho Teixeira, 2000 : 175). Si certains dispositifs de démocratie participative sont mis en œuvre pour tenter d’atteindre cet idéal, les instruments manquent pour le rendre opératoire. Cette philosophie d’action n’est dominante que pendant de courtes périodes dans les deux pays.

Sans remplacer les philosophies d’action précédentes, une autre fait son apparition dans les années 1990 : la « culture comme ressource économique ». Nous nous sommes inspirée du « vitalisme culturel » dégagé par P. Urfalino pendant la période où Jack Lang était ministre de la Culture (1981-83 et 1988-93). Malgré quelques différences qui justifient le fait que nous n’ayons pas repris cette formule, dans les deux cas on trouve des références à la création, à l’innovation et à la « production » culturelle. Les frontières entre l’art, l’économie et la technique deviennent floues, notamment avec l’importance croissante des industries culturelles. Dans les pays étudiés, cette philosophie d’action s’inscrit dans le cadre du contexte néo-libéral et est liée, à ses débuts, à des contextes de crises économiques (au début des années 1980, au milieu des années 1990 et en 2001 en Argentine). Si le « vitalisme culturel » justifie, avec J. Lang, l’augmentation des budgets pour la culture en sa qualité d’investissement, la « culture comme ressource économique » justifie au contraire un désengagement financier de l’État et un appel aux financements privés. Pour les décideurs, la culture doit contribuer à la relance de la croissance en créant des emplois et du développement.

La philosophie d’action de « l’inclusion sociale et la construction de la citoyenneté » apparaît en Argentine en 2004, dans le cadre du modèle de développement néo-keynésien porté par le Président Kirchner (2003-07). Cette philosophie donne une cohérence à des objectifs aussi divers que : le financement des théâtres, des projets culturels d’usines récupérées, la distribution de livres ou encore la protection du patrimoine.

             B.   Repérer des acteurs

Depuis les années 1980, les analystes s’accordent à dire que les politiques publiques ne sont plus le seul fait de l’État, mais d’actions collectives auxquelles contribuent des acteurs individuels, collectifs, publics, privés, élus, parlementaires, experts, etc. Dans l’Argentine et le Mexique des années 1990 et 2000, les gouverneurs, des associations, des entreprises, des acteurs transnationaux ou encore des mouvements sociaux deviennent des partenaires ou des concurrents de l’État dans l’action publique. Commençons par expliciter comment nous avons identifié les acteurs publics.

Dans les deux pays, la manière de nommer les fonctionnaires fonctionne sur la base du système des dépouilles [spoil system], c’est-à-dire que les secrétaires à la Culture et les présidents du CONACULTA sont nommés et sont révoqués de manière discrétionnaire par l’exécutif. Ils nomment les directeurs nationaux qui nomment à leur tour leurs principaux collaborateurs. C’est ce que M. Grindle (2012) qualifie de « système pyramidal de patronage ».

Ces responsables politico-administratifs sont des « professionnels politisés », car ils occupent leurs fonctions dans l’appareil politico-administratif en raison de leur spécialisation et mérite, mais aussi, de leur engagement intellectuel et de leur loyauté partisane. Nous distinguons deux catégories de professionnels politisés : ceux au profil « intellectuel ou artistique » et ceux au profil de « gestionnaire ». Dans la première catégorie, on trouve des responsables administratifs de haut rang exerçant une activité intellectuelle (rédaction d’ouvrages historiques ou de sciences sociales) ou artistique (peintres, cinéastes, écrivains). Dans la seconde, on trouve des personnes aux formations diverses (droit, histoire, sociologie) ayant une expérience professionnelle à la tête de directions administratives (dans le domaine culturel ou non). Nombre de ces acteurs sont « multipositionnés » c’est-à-dire qu’ils passent du secteur associatif à l’administratif au gré des mandats, tout en gardant leurs contacts. Représentants syndicaux ou de groupes d’intérêt, ils dirigent des organisations culturelles publiques pendant quelques années, puis reprennent une activité dans le secteur privé, etc. Ils participent à la réflexion et à l’élaboration de recettes sur la politique culturelle depuis différents « forums » (Jobert, 1994), qu’ils peuvent ensuite appliquer lorsqu’ils intègrent de nouveau l’appareil politico-administratif, agissant ainsi sur le changement.

L’administration est un acteur central des politiques culturelles. Elle ne fait pas qu’appliquer froidement les solutions que les responsables politiques conçoivent pour répondre aux problèmes publics (Bezes, 2006). Elle a le pouvoir de traduire des problèmes d’un registre technique à un registre simplifié (destiné aux responsables politiques et aux médias), de mettre en œuvre (c’est-à-dire adapter des solutions proposées par les acteurs politiques à la réalité « du terrain »), de proposer les solutions adéquates selon ses ressources et son savoir-faire, et enfin le pouvoir d’intermédiation ou de « frontière » (Eymeri, 2003) entre les responsables politiques, les groupes d’intérêt et le public.

Selon les périodes, différents groupes d’acteurs non publics ont eu un rôle dans la politique culturelle : intellectuels, artistes, ou écrivains pendant l’institutionnalisation, mouvements contestataires syndicalistes lors de la mise en œuvre des réformes néo-libérales, groupes de citoyens formés spontanément pendant les périodes considérées comme « critiques » (Segovia, 2004) (comme la défense d’un monument), et enfin mouvements indiens depuis la fin des années 1990. On peut appréhender certains de ces groupes comme des « groupes d’intérêts » ou de « pression ». Ils ne se reconnaissent pas à leur taille ou leur mode d’organisation – ils peuvent prendre la forme d’associations, de fondations, de think tank, ou de réseaux – mais aux buts qu’ils recherchent : faire valoir et promouvoir leurs intérêts. On peut également les appréhender en étudiant leurs « répertoires d’action » (Tilly, 1986). Les groupes d’intérêt sont dotés de ressources « sociales » (capital relationnel et social), « financières » (qui leur permet de faire des cadeaux, financer des campagnes, etc.) et « sociétales » (qui proviennent de la perception de ce groupe dans la société) ; leurs modes de mobilisations sont principalement le recours au nombre, à l’expertise et/ou à la « morale » (utilisé pour dénoncer une situation considérée comme injuste) (Offerlé, 2001).

            C.   Repérer des cadres institutionnels et des instruments

Afin de repérer les institutions qui encadrent les politiques culturelles, nous avons tout d’abord cartographié les différentes organisations publiques. Au Mexique, le CONACULTA, dépend du Secrétariat de l’Éducation Publique (SEP) et a pour mission de coordonner toutes les autres institutions culturelles, tout comme le secrétariat argentin à la Culture, dépendant de la Présidence de la Nation (qui est devenu un ministère de la Culture au printemps 2014). Nous avons également répertorié et suivi l’évolution du traitement de la culture dans les Constitutions des deux pays. Ainsi, les articles 3 et 4 de la Constitution mexicaine ont été modifiés à de très nombreuses occasions et leur analyse permet d’appréhender les transformations de la politique culturelle. L’Argentine s’est dotée pour sa part d’une nouvelle Constitution en 1994 qui mentionne la culture dans l’article 75 (sections 19 et 23). En plus de ces textes, nous avons recensé toutes les lois, décrets et autres textes législatifs faisant référence à la culture à l’aide de moteurs de recherche des ministères argentins de l’Économie et de la Justice et de l’institut mexicain de recherches juridiques de l’Université Nationale Autonome du Mexique (UNAM)(2).

En ce qui concerne les instruments, nous avons repéré des dispositifs et techniques qui organisaient les rapports sociaux entre les pouvoirs publics et ses destinataires, par exemple, les systèmes d’informations culturelles créées au début des années 2000 au Mexique et au milieu de la décennie en Argentine. Plusieurs autres dispositifs ont été repérés dans des politiques sectorielles.

III.  Des politiques sectorielles qui éclairent des phénomènes de changement des politiques culturelles

          P. Urfalino a choisi les politiques des maisons de la culture « comme cheval de Troie » (2006 : 11) afin d’appréhender la politique culturelle d’A. Malraux. Nous avons, pour notre part, proposé de repérer les changements au niveau des acteurs et des instruments en étudiant plus particulièrement trois politiques sectorielles : le livre et la lecture, le cinéma et le patrimoine(3). Ces politiques donnent des éléments de compréhension de la politique culturelle et permettent d’illustrer l’argumentaire développé. Elles nous ont ainsi permis d’illustrer le rôle d’associations professionnelles dans l’inscription de problèmes sur « l’agenda » (Jones, 1970), l’adoption d’institutions formelles régulant les secteurs, la mise en place d’instruments économiques et fiscaux ou la création d’organisations. Pourquoi ces politiques sectorielles et pas d’autres ?

          A.   Le livre et la lecture

Les politiques du livre et de la lecture sont centrales dans les discours de certains Présidents (comme Vicente Fox (2000-06)) et de responsables politico-administratifs (comme le secrétaire argentin à la Culture José Nún (2004-09), ou la présidente du CONACULTA Sari Bermúdez (2000-06)). Elles nous permettent d’analyser des mobilisations pour faire adopter de nouveaux cadres institutionnels (une loi relative au prix unique du livre) ou créer de nouvelles organisations de soutien aux acteurs du livre (Institut National du Livre Argentin (INLA)). Au Mexique, c’est également un secteur où l’on trouve beaucoup de partenariats public-privé. Enfin, elles permettent d’appréhender les conflits entre des groupes d’intérêt aux croyances opposées et les ressources dont ils disposent pour influencer les pouvoirs publics. Dans les deux pays, nous avons interviewé des leaders de ces différents groupes et consulté les rapports qu’ils produisent et les récits de la presse sur leurs actions.

          B. Le cinéma

Les politiques du cinéma bénéficient également de budgets importants. Ce secteur a été soutenu par intermittence par les pouvoirs publics à partir des années 1940 et a connu une crise puis un renouveau dans les années 1990. Ces politiques nous permettent d’appréhender les changements survenus dans la politique culturelle avec la signature de l’ALENA et du MERCOSUR. En outre, les groupes d’intérêt du cinéma possèdent des ressources importantes et leurs actions collectives ont permis la modification des cadres institutionnels de la culture dans les deux pays et l’adoption d’instruments économiques et fiscaux. Nous avons montré que la réussite de leurs mobilisations s’explique également par les liens étroits qui lient ce secteur aux Commissions de la Culture des Congrès.

           C.  Le patrimoine et quelques autres...

Les politiques du patrimoine permettent d’aborder des problématiques centrales dans les politiques culturelles : le travail d’encadrement de la mémoire, les processus de construction de l’identité ou encore les symboles de la nationalité. De plus, ces actions sont historiquement les plus importantes en termes budgétaires et institutionnels. Aujourd’hui encore, elles absorbent une partie importante du budget et permettent d’illustrer le passage de la philosophie d’action de la « démocratisation de la culture » à la « culture comme ressource économique ». En effet, depuis le milieu des années 1990, le patrimoine est intrinsèquement lié au tourisme. Ces politiques nous ont permis d’étudier la tension et les conflits qui surgissent autour de la modification des cadres institutionnels fixant les compétences des différents niveaux de gouvernement (fédéral et fédéré) pour la gestion du patrimoine culturel (notamment archéologique, historique et architectural) et des retombées économiques qui en découlent. Elles permettent en outre de s’intéresser à d’autres types d’acteurs, qui ne font pas partie d’industries culturelles : les associations et syndicats de travailleurs et experts du patrimoine.

De manière plus ponctuelle, nous nous sommes intéressée aux politiques du théâtre et aux actions culturelles à destination des populations indiennes. La première est historiquement importante en Argentine : plusieurs responsables nationaux des politiques culturelles sont issus de ce secteur et les professionnels du théâtre disposent de ressources leur permettant d’obtenir une large médiatisation de leurs revendications. Enfin, l’Argentine est l’un des seuls pays à s’être doté d’une loi sur le théâtre (loi 24.800 de 1997) et d’un Institut National du Théâtre qui distribue des subventions importantes au secteur. Comparativement, le secteur mexicain du théâtre fait l’objet de peu d’intérêt de la part des pouvoirs publics. En revanche au Mexique, les actions culturelles envers les populations indiennes sont bien plus importantes qu’en Argentine, même si les deux pays ont modifié leurs Constitutions dans les années 1990 pour accorder des droits culturels à ces populations.   
   

IV. Les conclusions de la thèse

         Nous reviendrons à présent sur les principales conclusions de la partie introductive et des trois grandes parties de la thèse.

La partie introductive montre que, dans les années 1980, des actions culturelles étaient menées par des organisations publiques et associatives éparses. Au Mexique, l’État occupait le rôle central dans cette action, ce qui n’était pas le cas en Argentine où de nombreuses fondations et associations organisées « aux frontières de l’État » (Dezalay, Garth, 2002) ont contribué au développement et à la diffusion de la culture. Dans les années 1970 et 1980, des groupes d’intellectuels se sont mobilisés dans les deux pays pour exiger des pouvoirs publics une réforme des actions culturelles et l’élimination de la censure. Certains de ces acteurs se sont ensuite réunis dans des forums rattachés à des partis politiques au sein desquels ils ont « pensé » les politiques culturelles. Au profit de l’ouverture de fenêtres politiques, deux entrepreneurs politiques ayant participé au couplage [coupling] (Kingdon, 1995) des courants des solutions et des problèmes sont nommés par les Présidents Carlos Salinas (1988-94) et Raúl Alfonsín (1983-89) pour mettre en œuvre leurs politiques culturelles : V. Flores Olea prend la tête du CONACULTA, et C. Gorostiza celle du secrétariat à la Culture. Ils nomment à des postes clés ceux qui étaient leurs proches collaborateurs dans les forums. Ces acteurs sont ainsi passés des forums de la réflexion aux arènes de la décision et ont participé à l’institutionnalisation de politiques culturelles dans leurs pays. Au Mexique, les créations du CONACULTA (1988) et surtout celle du Fonds National pour la Culture et les Arts (FONCA(4), 1989) sont à la fois le résultat de la prise en compte de demandes de groupes d’intérêt, et l’un des éléments d’un échange clientélaire qui lie le Président Salinas, dont la probité de l’élection est remise en cause, avec un groupe d’intellectuels médiatiques. La lettre publique de soutien des intellectuels à C. Salinas après l’arrestation du leader syndical « la Quina » s’inscrit également dans cet échange, tout comme la création du système national des Créateurs d’Art en 1993. En Argentine, on assiste à une « conversion » (Mahoney, Thelen, 2010) du secrétariat à la Culture, le contexte politique et institutionnel ne permettant pas que cette institution héritée de la dictature devienne un ministère, comme le voulaient les intellectuels.

La comparaison entre le Mexique et l’Argentine m’a permis de démontrer que, dans l’institutionnalisation d’une politique culturelle, la stabilité institutionnelle et politique du pays est un facteur central. La principale différence entre les deux politiques culturelles est la force institutionnelle et la prépondérance du rôle de l’État au Mexique

L’hypothèse de l’institutionnalisation de politiques culturelles argentine et mexicaine dans les années 1980 a été validée en adaptant les variables dégagées par Vincent Dubois (1999) dans le cas de la politique culturelle française. Tout d’abord, nous avons montré la présence d’institutions et d’un appareil politico-administratif spécifiquement dédiés à la politique culturelle nationale, encadrant les actions et les pratiques des acteurs et créant des valeurs et représentations partagées. Nous avons ensuite mis en lumière la planification de l’action, qui prouve qu’il y a une mise en cohérence des définitions et des actions. Enfin, nous avons montré qu’il y a effectivement une hausse du budget permettant l’émergence et la consolidation de constituencies (Pierson, 1993), ou clientèles, qui vont défendre cette politique, tout comme les membres des organisations.

Toutefois, on note des différences dans le degré d’institutionnalisation de ces politiques dans les deux cas. Au Mexique, cette politique était fortement soutenue par C. Salinas, comme le montrent les budgets importants dont cette politique était dotée. Des clientèles puissantes se sont organisées autour des principales organisations et instruments de la politique. En revanche, en Argentine, R. Alfonsín n’a fortement soutenu cette politique que pendant la première moitié de son mandat. Seules les organisations du cinéma ont consolidé une puissante clientèle autour d’elles.

Dans la IIe partie, nous avons avancé que les transformations des politiques culturelles argentine et mexicaine des années 1990 s’expliquaient à la fois par l’approfondissement des réformes liées au « modèle de développement néo-libéral » et par la nomination de nouveaux décideurs et responsables administratifs. Nous avons exploré cette hypothèse en nous intéressant à la fois à la dimension des acteurs (publics, associatifs, privés), des philosophies d’actions et des instruments. L’accélération des processus de décentralisation, l’inclusion du secteur privé (marchand et non marchand) et l’ouverture économique ont entraîné une plus grande participation des États fédérés et des provinces grâce à l’adoption de nouveaux instruments économiques et d’espaces de dialogues, mais aussi à la multiplication de partenariats public-privé pour le financement de projets, ainsi qu’à l’émergence de contraintes et ressources lors de l’entrée en vigueur de l’Accord de Libre-Échange Nord-Américain (1994) et du Marché commun du Sud (1995). Les remplacements de décideurs, et avec eux d’une partie de l’administration, ont entraîné d’autres types de transformations. Selon les ressources et « profils » des décideurs et les résistances de certains secteurs, différents types d’instruments et de programmes sont privilégiés. Ainsi, les mêmes objectifs ne sont pas toujours mis en œuvre de la même manière selon les acteurs en poste.

Enfin, dans la IIIe partie, nous avons supposé que les changements institutionnels et politiques connus par les pays dans les années 2000 entraînaient des changements dans les politiques culturelles. Dans les deux pays, les « gouvernements divisés » (où le parti majoritaire au Congrès est différent de celui du Président) ont permis la consolidation du pouvoir de nouveaux acteurs dans les politiques culturelles : le Congrès et les gouvernements infranationaux. Cela a entraîné l’adoption de nouveaux instruments et la création d’espaces de dialogue et de forums réunissant des acteurs des différents niveaux de gouvernements, des professionnels de la culture et des chercheurs. Forts de ces reconfigurations institutionnelles, certains acteurs tentent de modifier le cadre règlementaire de la politique culturelle. Ainsi, les gouverneurs mexicains veulent acquérir le pouvoir de légiférer sur le patrimoine culturel. Or, les professionnels du patrimoine résistent, avec succès, à ces tentatives. Les acteurs argentins du patrimoine sont parvenus quant à eux à faire modifier la loi du patrimoine en 2004, contre la volonté des gouverneurs, afin de préciser la division des compétences entre les niveaux de gouvernement.

Même si ces différents acteurs disposent de pouvoirs majeurs dans les années 2000, les exécutifs conservent le pouvoir de veto leur permettant de s’opposer aux mesures adoptées par le Congrès. Les changements de gouvernement peuvent permettre l’ouverture de fenêtres politiques – l’élection de F. Calderón en 2006 a permis l’adoption du « prix unique du livre » au Mexique – ou au contraire, leurs fermetures – la loi sur le mécénat adopté par l’Alianza en 2001 a été abrogée par le Parti Justicialiste en 2002. L’hypothèse concernant les conséquences sur l’action publique des changements institutionnels et politiques a donc été validée en s’attachant à l’analyse des instruments, des acteurs, des institutions et des représentations cognitives.

Dans ce travail, nous avons cherché à contribuer à la réflexion sur les politiques culturelles en Amérique latine, mais aussi à participer aux débats plus larges sur l’analyse du changement dans l’action publique.

 
Notes
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(1) Nous appelons « cadres cognitifs, philosophie d’action et objectifs » ce que P. Hassenteufel appelle les « orientations de la politique publique (hiérarchie des objectifs et systèmes de représentations sous-jacents », nous appelons « cadre institutionnel » ce que le politiste appelle les « cadres d’interaction ». Le reste du modèle est identique (Hassenteufel, 2008 : 229).

(2) En Argentine les sites sont celui de Información legislativa y documental (www.infoleg.gov.ar) et le Sistema argentino de información jurídica (infojus.gob.ar). Au Mexique, c’est l’Instituto de Investigaciones jurídicas de la UNAM (www.juridicas.unam.mx/).

(3) Nous ne faisons pas une analyse exhaustive de toutes les politiques sectorielles tant celles-ci sont nombreuses et évoluent dans le temps. Aux politiques concernant les Beaux-Arts et les lettres (danse, musique, arts plastiques, livre, lecture, théâtre) se sont ajoutés les arts audiovisuels. Les arts vivants se sont complexifiés en intégrant des expressions de la « culture populaire », etc.

(4) Le FONCA est un mécanisme financier de l’État. Il reçoit une partie de son budget de l’État et peut aussi recevoir des fonds d’institutions publiques ou privées, nationales et étrangères pour des projets spéciaux. Il fonctionne également comme un fidéicommis et peut administrer le budget de créateurs et d’organisations.

 
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Pour citer cet article

Elodie Bordat, « Les dynamiques du changement dans l’action publique. Une analyse comparative historique des politiques culturelles mexicaine et argentine (1983-2009) », RITA [en ligne], n°8 : juin 2015, mis en ligne le 17 juin 2015. Disponible en ligne : http://revue-rita.com/resumesderecherche8/les-dynamiques-du-changement-dans-l-action-publique-une-analyse-comparative-historique-des-politiques-culturelles-mexicaine-et-argentine-1983-2009.html